Андрій Любич: Бачите прозорість місцевого бюджету? А вона є!


У 2015-му році розпочалось реформування бюджетної системи в контексті децентралізації, поєднане із змінами до Податкового кодексу.  Обмеженість інструментарію горизонтального вирівнювання створила в бюджетно-фінансових управлінь виконкомів органів місцевого самоврядування мотивацію до нарощування доходної бази місцевих бюджетів, що може використовуватись як на виконання самоврядних функцій, так і делегованих повноважень. 

У частині, що не стосується виплат заробітної плати, місцеві бюджети виконуються за видатками шляхом проведення публічних закупівель і здійснення операцій з їх обліку. Завдяки функціоналу публічного модулю аналітики (https://bi.prozorro.org) та моніторингового порталу DoZorro (https://dozorro.org) – платформи, де постачальники, замовники, контролюючі органи та громадяни можуть робити зворотній зв’язок щодо умов якоїсь закупівлі, надсилати скарги до постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. З вересня 2015-го року Міністерство фінансів України відповідно до Закону України «Про використання публічних коштів», запустило проект www.edata.gov.ua  і відкрило портал використання публічних коштів E-Data, що адмініструється державною установою «Відкриті публічні фінанси». Завдяки запуску першого модуля проекту Україна піднялася в світовому рейтингу Global Open Data Index на 54 місце з 122 країн світу.

11 січня 2016 року Кабінет Міністрів України затвердив концепцію «Прозорого бюджету»  –інтегрованої інформаційно-аналітичної системи, яка є інструментом управління публічними коштами:

kartinki na blig_1

Джерело: http://www.kmu.gov.ua/document/248848438/R0092.doc.


Складовою частиною системи інтегрованої інформаційно-аналітичної системи «Прозорий бюджет» стане відкритий розділ «Бюджет для громадськості» (OPEN BUDGET). Міжнародні  стандарти прозорості включають:

«Відкритий бюджет» (Open Budget),

«Відкриті витрати» (Open Spending),

«Відкриті контракти» (Open Contracting) та

«Участь громадськості» (Citizen Participation).

Що стосується місцевих бюджетів, то органи місцевого самоврядування почали розміщувати на своїх сайтах розділи «Відкритий бюджет», де можна як порівнювати в діаграмах планові та фактичні видатки, так і сортувати сукупні цифри за програмним, економічним та відомчим показниками.  Зокрема, офіційний сайт Полтавської міської ради презентує таку інформацію за адресою: http://www.rada-poltava.gov.ua/people/byudzhet.

Проте зробивши видатки розпорядників публічних коштів максимально прозорими, згаданий інструментарій не дозволяє провести аналіз потреб у здійсненні видатків.  А потрапляння того чи іншого виду товарів, робіт чи послуг до кошторису, що регулюється Постановою КМУ від 28 лютого 2002 р. № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ»,  чи до річного плану розпорядника  коштів зумовлене потребами.  У випадку, якщо мова йде про розпорядників коштів місцевих бюджетів на будь-якому з рівнів адміністративно-територіального устрою України (базовому, районному та регіональному), то ключовими для взяття розпорядником коштів місцевого бюджету бюджетного зобов’язання є планові показники:

– затрат,

– продукту,

– ефективності та

– якості, які для бюджетних програм розпорядників коштів місцевих бюджетів визначаються спільним наказом Міністества фінансів та профільного галузевого міністерства.

В системі публічних фінансів видатки розпорядників можуть здійснюватись:

1)         або напряму з державного та місцевих бюджетів. Документами розпорядників бюджетних коштів є: 

– кошториси та плани використання кошторисів, паспорти бюджетних програм та звіти про їх виконання, що регулюються нормативно-правовими актами Міністерства фінансів України та Державної казначейської служби України,
– річні плани розпорядників коштів, що регулюються нормативно-правовими актами Уповноваженого органу з питань закупівель, тобто Міністерства економічного розвитку та торгівлі України,

– бюджетні запити, що регулюються нормативно-правовими актами Міністерства фінансів України.

2)          або через комунальні та державні підприємства, також як і різноманітні позабюджетні цільові фонди, які також фінансуються за рахунок коштів бюджету, але дозволяють здійснювати середньо- та довгострокове цільове планування та навіть кредитування. 

Всі розпорядники та одержувачі коштів бюджетів Полтавської області обліковуються в Єдиному реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів, що формується відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 22.12.2011  № 1691:

Код ГУ

ДКСУ

Найменування  ГУДКСУ

Кількість установ (організацій)

Державний бюджет

у тому числі

Місцеві бюджети

у тому числі

Разом

Розпоряд-ники

Одержува-чі

Розпоряд-ники

Одержува-чі

16

ГУДКСУ у Полтавській області

462

431

31

2 521

1671

850

2 983

Кошторисне фінансування видатків бюджету адміністративно-територіальної одиниці, у тому числі під результативні показники продукту, затрат, ефективності та якості в межах однорічного планування потребує певного обсягу фінансових ресурсів.  Проте зростання податкових і неподаткових надходжень, що може відбуватись або внаслідок волатильності, або внаслідок економічного зростання,  може призводити  до:

1) невиправданного роздмухування кошторисів розпорядників коштів у процесі внесення змін до рішення про бюджети,

2) утворення перехідних залишків (відповідно до пункту 25 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України, «залишок бюджетних коштів – обсяг коштів відповідного бюджету, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів цього бюджету на кінець звітного періоду»),

3) потенціалу середньо- та довгострокового накопичення.  У попередньому блозі я стверджував, що територіальною громадою Полтави за три квартали 2018-го року на депозитах було розміщено 721,7 млн. грн., а повернуто з депозитів 278,435 млн. грн., що свідчить про те, що видатки розпорядників все-таки обмежуються.   

Крім розміщення тимчасово вільних коштів бюджету на депозитних рахунках відповідно до чинного законодавства, для якого бюджетно-фінансові управління повинні проводити конкурси, альтернативні опції реалізувати функцію середньо- та довгострокового накопичення є такими:

1) поточні видатки бюджету розвитку, відповідно до статті 71 Бюджетного кодексу України, що можуть спрямовуватись на поповнення статутних капіталів суб’єктів господарювання комунальної форми власності, які в процесі проведення закупівель можуть накопичувати податковий кредит, на відміну від звичайних бюджетних установ,

2) середньо- чи довгострокові (позабюджетні) цільові фонди, що можуть як надавати позики, так і здійнювати інвестиції,

3) формування резервних фондів.

Комунальні підприємства та позабюджетні цільові фонди можуть накопичувати ресурси громад та держави шляхом розміщення на банківських вкладах на першу вимогу, строкових.  Проте існуюча інституційна інфраструктура для накопичення іншими суб’єктами є значно ширшою:

1) депозитні рахунки кредитних спілок за різними програмами, що не забезпечуються за рахунок коштів Державного фонду гарантування вкладів фізичних осіб, а отже є значно ризикованішими,

2) пенсійні рахунки накопичувальної пенсійної системи - довгострокові інструменти, що можуть бути конвертовані у грошові кошти лише при досягненні вкладником пенсійного віку,

3) накопичувальне страхування – є лише у компаній, що продають поліси страхування життя, оскільки всі інші види страхування є ризиковими,

4) фонди фінансування будівництва та сертифікати фондів операцій з нерухомістю – базовим активом є квадратні метри житлової нерухомості, що будується,

5) деякі види облігацій підприємств, як процентні та дисконтні, у тому числі амортизаційні, так і ті, де номіналом також можуть бути не грошові кошти, а, наприклад, квадратні метри житлової нерухомості.

6) інші.

Ще декілька років тому виявив проблему, пов'язану з тим, що Мінфін визначає типовий перелік бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів за галузями (також як і звітність подається), а розпорядники коштів виконують бюджети за видатками, складаються одразу з бюджетних програм багатьох галузей.  Інколи видатки галузі, що формуються відповідно до планових значень результативних показників, та видатки розпорядника майже співпадають (освіта, культура, охорона здоров'я), але в багатьох випадках ні.  Тому ефективно аналізувати видатки, прозвітовані за галузями, майже не можливо і не доцільно. 

Варто зазначити, що відбулась значна диференціація соціально-економічних показників адміністративно-територіальних одиниць – проблема, якою повинні опікуватись місцеві органи виконавчої влади (облдержадміністрації).-   

Можливо, зрозуміти соціально-економічну сутність видатків місцевих бюджетів краще за допомогою як поділу на поточні та капітальні видатки, так і за допомогою аналізу місцевих цільових програм, які виконуються як в межах бюджетних програм, так і за рахунок інших коштів.   Перелік актуальних цільових програм повинен відображатись у Програмі економічного і соціального розвитку на відповідний рік.  Варто зазначити, що Програма економічного і соціального розвитку Полтави на 2018-й рік (http://www.rada-poltava.gov.ua/files/rish_7_13_59.zip) містить посилання як на завдання, так і на заходи цільових програм.   


Отже, на експертному рівні можна говорити про наступні складові прозорості та відкритості:

Складові стандартів оприлюднення:

Нормативно-правовий акт.

1)

Інформація, оприлюднення якої визначене в законодавстві про закупівлі – веб-портал Уповноваженого органу та на веб-порталах розпорядників.


Prozorro.gov.ua        – офіційний веб-портал;

Dozorro.org              – моніторинговий портал;

Bi.prozorro.org         – публічний модуль аналітики:

1) етап планування  - «обов’язково безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу протягом п’яти робочих днів з дня затвердження річного плану або змін до нього».

2) етап закупівель.
Bipro.prozorro.org    – професійний модуль аналітики;

https://www.youtube.com/channel/UCJLHDTmKnLahDsAXvzT1UAw - канал з відео-інструкціям щодо інструментів;

Infobox.prozorro.org – інформаційний ресурс;

http://index.dozorro.org- Індекс оцінки замовника.

Закон України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі»[1].

Постанова КМУ від 24.02.2016 № 166 «Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків»[2].

Постанова КМУ від 23 квітня 2014 р. № 117 «Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти»[3].

Постанова КМУ від 4 липня 2012 р. № 602 «Про затвердження Порядку визначення генеральних замовників та взаємодії замовників з генеральним замовником за рамковими угодами»[4].

 

 

2)

Інформація, доступна зі звітності розпорядників та одержувачів коштів, також як і така, що міститься в їхньому реєстрі, а також у реєстрі (фінансових) зобов'язань.

 

3)

Інформація, оприлюднення якої визначене в законодавстві про закупівлі – веб-портал Уповноваженого органу та на веб-порталах розпорядників.

Постанова КМУ від 4 січня 2002 р. № 3 «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади»[5] (лише для РДА та ОДА).

4)

Інформація, шо отримується в результаті запитів громадськості щодо надання доступу до публічної інформації, відповідно до Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»:
звіти про виконання паспортів,
звіти про виконання кошторисів бюджетних програм.

Відповідно до п. 8 статті 20  Бюджетного кодексу України, затвердженого Законом України № 2456 від 08 липня 2010 року, «головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та протягом  45  днів  з  дня набрання чинності законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) затверджує спільно з Міністерством фінансів України (місцевим  фінансовим  органом) паспорт бюджетної програми, звіт про виконання якої, відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 29.12.2002  N 1098, повинен містити аналіз стану виконання результативних показників продукту[6], затрат[7], ефективності[8] та якості[9].

Сам же примірний перелік (планових) результативних показників бюджетних програм для місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, міститься у наказі Міністерства фінансів України наказом від 27.07.2011-го року № 945, також як і в інших нормативно-правових актах цього центрального органу виконавчої влади.

 

Інша інформація, передбачена Порядком складання фінансової, бюджетної та іншої звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 24.01.2012  № 44.  Порядок передбачає наявність звіту про виконання кошторису бюджетної програми, відповідно до частини шостої статті 20  Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VI. 

5)

Інформація, що отримується з обробки звітності Державної служби статистики України.

 

6)

Розділ «Про бюджет» на офіційних сайтах.

Оприлюднення всіх:

бюджетних документів,

проектів рішень,

рішень та кошторису на утримання ОМС;

громадські/бюджетні слухання;

обговорення в дорадчих органах при ОМС;

опитування громадської думки/фокус-групи;

пропозиції від громадян до проекту бюджету;

виступи у ЗМІ/для ЗМІ;

унаочнення бюджетної інформації: «Відкритий бюджет», пооб’єктне оприлюднення видатків;

використання E-data та Prozorro;  
оприлюднення бюджетних документів:

•         проект бюджету;

•         прийнятий бюджет з урахуванням змін, внесених протягом бюджетного циклу;

•         кошторис на утримання міської ради та її виконавчих органів;

•         паспорти бюджетних програм;

•         бюджетні запити;

•         проекти квартальних та річного звіту;

квартальні та річний звіти.

 

[1]  http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/922-19.

[2]  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/166-2016-%D0%BF.

[3]  http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/117-2014-%D0%BF.

[4]  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/602-2012-%D0%BF.

[5]  http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/3-2002-%D0%BF.

[6]  показники продукту – це, зокрема, кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в процесі виконання програми, які використовуються для оцінки досягнення цілей програми.

[7]  показники затрат  визначають обсяги і структуру ресурсів, які забезпечують виконання програми (ресурсне забезпечення ).

[8]  показники ефективності визначаються як співвідношення кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості в грошовому або людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту).

[9]  показники якості відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) і оцінюють їх за результатами досягнення ними своєї мети або виконання завдання.


Коментарі

Від {{ com.user.name }} {{ com.user.lastname }}, {{ com.created_at }}
{{ com.content }}

Від {{ child.user.name }} {{ child.user.lastname }}, {{ child.created_at }}
{{ child.content }}



Зареєструйтесь, щоб мати можливість коментувати

Реєстрація