Формальний підхід, або Навіщо Полтаві новий генеральний план?

Автор: Олександр Панков, 24 червня, 16:45

Фото: Генплан Полтави - комплексний документ, що визначає стратегію розвитку міста


У квітні цього року розпочато внесення змін до генерального плану та плану зонування території Полтави. Попередній генплан міста був затверджений ще в 2012 році і потребує коригування. На сьогодні перед усіма зацікавленими в швидкому прийнятті нового генплану постають запитання. Чи встигнуть це зробити до кінця року? Чи буде врахована в генплані Концепція інтегрованого розвитку міста, затверджена ще в 2018 році? Чи встигнуть полтавці якісно обговорити проєкт змін до генерального плану?

 

Генеральний план міста: що це і для кого він?

Генеральний план розвитку міста – основний документ місцевого рівня, що обґрунтовує довгострокову стратегію його планування та забудови. Ідея планової забудови нашого міста сягає ще 1803 року: тоді Полтава стала центром губернії й отримала свій перший план. Ми завдячуємо йому ансамблем Круглої площі. Однак систематична робота з планування міста починається в 1930-ті роки: перший генеральний план Полтави був затверджений у 1935 році. Відбудова історичного центру, зруйнованого в роки Другої світової війни, будівництво промислових підприємств на околицях міста, закладення нових житлових мікрорайонів та дороги, яка замкнула «кільце» – усе це було б неможливим без генерального планування.

Оскільки місто росте і змінюється, періодично змінюється і його генеральний план. Якщо в середині ХХ століття між старим і новим планами могла бути відстань у 15–20 років, то ближче до наших днів цей проміжок скорочується. У часи незалежності генплан Полтави розроблявся і затверджувався тричі – в 1993, 2006 і 2012 роках. А якщо врахувати документи, які є частиною генерального плану, як «Містобудівна програма комплексної реконструкції історичного центру міста» (1997 р.), «Правила забудови та використання територій міста (зонінг-план)» (1999 р.), «Правила забудови історичного центру міста» (2003 р.), «Містобудівний регламент центральної частини міста» (2008 р.), «Історико-архітектурний опорний план міста» (2013 р.), «План зонування території міста» (2018 р.) тощо, то побачимо, що в середньому кожних три роки в місті розробляли важливий містобудівний проєкт.

Це означає, що місто стало інтенсивніше розбудовуватися? Ні, тому що і територія, і кошти – обмежені ресурси. Тоді в чому причина такої інтенсивної розробки нових містобудівних документів? І як це пов’язано з внесенням змін до генерального плану Полтави, анонсованим у березні цього року? Відносно нещодавно була прийнята законодавча норма, яка забороняє вносити зміни до генерального плану міста частіше, ніж один раз на п’ять років. Крім того, генеральний план – це документ безстрокової дії: це значить, що він не повинен бути розрахований до певного року. Щоб зрозуміти сьогодення генплану Полтави, варто пригадати, з чого складається і як створюється цей документ та чиї інтереси він зачіпає.

Отже, генеральний план – це комплексний документ, який поділяється на текстову і графічну частини. А загалом його структура відтворює етапи розробки цього документу, передбачені законодавством. Генплан містить аналітичну частину: це початковий етап роботи, коли збираються найрізноманітніші дані про місто, зокрема й про населення. Як минає ваш робочий день? Чи заводите ви зранку дитину в садок? Чи потрібно вам дістатися до роботи на громадському транспорті? Чи заходите ви після роботи заходити в магазин біля дому по продукти? Як часто відвідуєте ТРЦ або театр? Скільки в місті автомобілів? Чи достатньо лікарень? Усе це має значення для генерального плану.

До його складу входять також обґрунтування і проєктні пропозиції. Органи влади зобов’язані оголосити про початок роботи над новим генпланом і довести до відома мешканців і бізнесу, що їхні думки готові вислухати. Експерти з планування міст опрацьовують ці пропозиції та розробляють концепцію розвитку міста, яка є підготовчим етапом до розробки генерального плану і потім входить до його складу. Нарешті, залишається перенести ці стратегічні моменти на креслення – так створюється графічна частина плану.

Чи можна після цього вважати, що новий генплан готовий? Ні, адже законом передбачене громадське обговорення новоствореного документу. На це відводиться принаймні місяць. Далі відбуваються громадські слухання й презентація генплану. Але й це ще не все: робота повинна пройти експертизу й екологічну оцінку. Тривалість – щонайменше місяць, і то лише за ідеальних умов, якщо в комісії немає зауважень. Якщо ж вони будуть, їх необхідно додатково опрацювати.

 

Без права на помилку

Що ми маємо на сьогодні? Почнімо з кінця. Каденція міської ради завершується в жовтні цього року. Логічно припустити, що команда, яка брала участь у розробці Концепції інтегрованого розвитку Полтави та замовила новий генплан, захоче його затвердити: у цьому документі виражений її погляд на розвиток міста. Щоб цей склад міськради міг проголосувати за генплан на своїй останній сесії, вся робота над документом має завершитися до вересня. Чи реально це зробити, якщо договір на внесення змін до генерального плану, згідно з даними Prozorro, укладений 2 квітня цього року? Полтавці ризикують встановити світовий рекорд щодо розробки і затвердження такого довгострокового проєкту зі стратегічного та просторового планування розвитку міста.

Малоймовірно, що це вдасться. Але якщо документ навіть устигнуть розробити, то його громадське обговорення, без якого затвердити містобудівну документацію неможливо, матиме характер формальності. Роль громади міста в розробці та прийнятті генерального плану і так є одним зі слабких місць цього процесу, адже вона зводиться до участі в громадських слуханнях та обговореннях пропозицій до вже готового проєкту. Хоча робочі групи, що координують розробку генплану, як правило, також створюються (в основному з представників структурних підрозділів міськвиконкому та установ, що забезпечують життєдіяльність міста), але їхні засідання проходять радше в закритому режимі. Як бачимо, стислі терміни роботи над генпланом ставлять під сумнів і так невелику участь громади в його створенні, даючи підстави прогнозувати суто формальний підхід до громадських обговорень і підважуючи сам принцип партисипаторності, коли курс розвитку міста спільно обирають міська влада, експертна спільнота, представники бізнес-структур, громадських інституцій та мешканці міста.

До того ж, у такі стислі терміни генплан має бути розроблений «без права на помилку»: часу на опрацювання зауважень після експертизи не залишиться. Можливі й інші варіанти: генплан затверджуватиме міська рада наступного скликання або його розглянуть на останній сесії міської ради, доки новообрані депутати ще не набули повноважень. Так було в 2006 році, коли генеральний план розглядався на останній позачерговій сесії четвертого скликання міської ради вже після проведення чергових місцевих виборів. Тож немає нічого нового в розгляді генплану на останній сесії міської ради. Тодішній генплан створювався півтора року – це нормальний термін для документів такої складності. Хоча у 2006 році зауважень до якості роботи не було, новообрані депутати підбурювали громадськість, звинувачуючи попередній склад міської ради в тому, що вона не впоралася з генеральним планом. Справа мала тоді значний резонанс.

 

П – партисипація

Скільки часу готують новий генеральний план Полтави? Передумовою можна вважати створення комунальної організації «Інститут розвитку міста» після Революції гідності. Метою цього кроку було об’єднати зусилля мешканців, влади та бізнесу Полтави для вирішення ключових питань стратегічного розвитку міста за зразком Львова, Чернівців, Вінниці й Житомира.

У 2015 році влада та громада міста стали учасниками проєкту «Інтегрований розвиток міст в Україні» спільно з партнерами з Німецького товариства міжнародного співробітництва «Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH». Це був унікальний шанс покращити співпрацю й комунікацію між різними структурами міста в питаннях стійкого розвитку. Мета участі в проєкті – впровадити принципи інтегрованого міського розвитку, тобто залучення якомога більшої кількості людей до планування успішного розвитку міста в довгостроковій перспективі.

Майстерня міста - участь громади в роботі над Концепцією інтегрованого розвитку Полтави. д. Джерело - www.2030.poltava.ua

Результатом трирічної співпраці влади, громадян, бізнесу та експертної групи місцевих фахівців стала Концепція інтегрованого розвитку міста «Полтава 2030», прийнята Полтавською міською радою наприкінці 2018 року. Варто зауважити, що генеральний план міста має узгоджуватись із Концепцією інтегрованого розвитку. Ці документи бажано готувати паралельно і зв’язок між цими документами зі стратегічного планування місцевого розвитку очевидний.

 Процес розробки містобудівної документації. Слайд з презентації Матіаса Ельгера, керівника проєктного офісу (GIZ) в Полтаві  

Якщо і Концепцію, і генплан розробляє один і той самий колектив, то робота над генпланом – справді формальний і дуже швидкий процес. Що ми маємо натомість? На Концепцію витрачено три роки: зібрали й проаналізували дані, визначили потреби міста. Залишалося перенести все це на креслення, які є основною частиною генерального плану. Але куди поділася швидкість прийняття рішень? Адже з моменту прийняття Концепції інтегрованого розвитку міста «Полтава 2030» в грудні 2018 року (почали розробляти в 2016) і до оприлюднення в березні 2020 року рішення про початок розроблення проєкту внесення змін до генерального плану та плану зонування території Полтави (зонінг) минуло більше року. Концепція була готова на початку 2018 року, майже рік відбувалося її коригування та презентації для різних секторів. Отже, на початок 2018 року все необхідне для розробки генплану вже було, і наступні два з половиною роки (до сьогодні) потрібно було паралельно займатися генеральним планом. Річ тільки в тому, що Концепцію профінансував німецький партнер, а кошти на генеральний план мало виділити місто.

З грудня 2018 року (затвердження Концепції) і до березня 2020 року було виконане тільки топографічне знімання місцевості. Тож про яку швидкість дій ми говоримо? Якщо Концепцію почали розробляти ще в 2016 році, постає питання про актуальність даних, на які вона спирається, для 2020 року. Однак цією інформацією володіють лише учасники розробки генерального плану.

 

Не здавати стратегічні позиції

І наостанок повернімося до головного питання: для кого важливий генеральний план? Це документ, який робиться для всіх мешканців міста. Отже, до його розробки мали б долучитися різні стейкхолдери – зацікавлені люди, що приймають рішення, а також експерти, які пояснювали б суть процесу мешканцям на майстернях міста та разом з ними аналізували б, чого не вистачає в місті. Саме так було, коли створювалася Концепція інтегрованого розвитку Полтави. Можна сказати, що її писали мешканці нашого міста за принципом партисипації. Усе це мало би бути справедливим і для генерального плану, однак приймати рішення – це привілей міського керівництва.

Чи можна вносити зміни до генерального плану? Так, можна, в окремих випадках доцільно навіть ініціювати дострокове внесення змін. Наприклад, як це відбулося в 2015 році у Кременчуці та Лубнах, коли завдяки змінам забезпечили земельними ділянками під житлове будівництво учасників бойових дій, у тому числі АТО. Але в генеральному плані, з огляду на довгостроковість планувальних рішень та безстроковість його дії (як мінімум на 15–20 років), повинні бути стратегічні позиції, які не підлягають ігноруванню і змінам.

Приклад поруч – дорога Київ – Харків – Довжанський, яка проходить фактично через тіло міста. Уже кілька десятиліть не можемо визначитися, хто має її ремонтувати: місцева влада, бо це траса пролягає по міській вулиці, чи центральна влада, оскільки це все ж таки дорога міжнародного значення? Правда є і з одного, і з іншого боку.

Ремонт ділянки дороги Київ - Харків - Довжанський у межах Полтави. Джерело - фейсбук-сторінка Дмитра Луніна

Якщо зробити ретроспективу генпланів, то побачимо, що ще з 1980-х років резервувалися ділянки під об’їзну дорогу за межами міста. Розробники планів вирішили цілком правильно: нехай у нас зараз немає можливості будувати цю дорогу, але треба принаймні зарезервувати ці землі, щоб прокласти її через 15–20 років, коли будуть ресурси. Що ми маємо зараз? Ці земельні ділянки в Полтавському районі роздані під забудову. Чиновники, знаючи, що ці ділянки зарезервовані під майбутню дорогу, роздали їх людям. Як так сталося? І наскільки наближені до чиновників ці люди? Ці питання варті окремого розслідування. Дорогу не можна прокласти будь-де, тицьнувши в карту і сказавши: тут буде дорога. Ділянки, на яких вона планувалася, були досліджені й обрані за профілями, рельєфом, кривими повороту для доріг такої категорії тощо. Тепер держава повинна викупляти те, що їй належало, а це шалені гроші і тривалий час.

Таких прикладів у місті безліч. Можна навести чимало історій, коли вибірково забудовувалися і змінювалося функціональне призначення земельних ділянок, зарезервованих десятиліттями до цього під розміщення шкіл і дитячих садочків в новозбудованих житлових мікрорайонах, під розміщення загальноміських спортивних об'єктів, під ландшафтно-рекреаційні коридори та зелені зони загального користування. Не рідкість і ситуації, коли забудовувалися і спотворювалися місця історичних архітектурних домінант, ансамблів та комплексів, що відігравали ключову роль у формуванні силуетів, панорам і внутрішніх перспектив міста. Зрештою, роками не втілюються пропозиції щодо розташування місць паркування та зберігання автотранспорту (багатоповерхові гаражі-стоянки) тощо.

 

Замість післямови

Законодавча норма про внесення змін до генерального плану не частіше, ніж один раз на п’ять років, дивним чином збігається з конституційною нормою про строк повноважень депутатів міської ради. Однак повторю: в генеральному плані є стратегічні позиції, які не повинні залежати від зміни депутатського корпусу. Сьогодні питання просторового планування цікавить кожного мешканця міста, адже усім стає зрозуміло, що проблеми з дошкільними навчальними закладами, транспортом, соціальною інфраструктурою – це наслідок нехтування виконанням генерального плану міста.

Обкладинка Романа Желізняка

Над текстом працювали Олександр Панков та Марина Антонюк

Інфографіка надана Олександром Панковим

Опублікована: 24 червня 2020


Коментарі

Від {{ com.user.name }} {{ com.user.lastname }}, {{ com.created_at }}
{{ com.content }}

Від {{ child.user.name }} {{ child.user.lastname }}, {{ child.created_at }}
{{ child.content }}



Зареєструйтесь, щоб мати можливість коментувати

Реєстрація