Зі зміною влади у країні та завершенням добровільної децентралізації ідея «міських агломерацій» отримала в цьому році новий імпульс. Про юридичні підстави цієї ідеї та про те, наскільки вона життєздатна в Полтаві з економічної та адміністративної точок зору, читайте далі.
Провідником ідеї міських агломерацій є колишній перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (беззмінно з 2014 року), а з вересня 2019 – заступник Міністра розвитку громад та територій України В’ячеслав Негода:
- «Дбаючи про подальший розвиток, про залучення інвестицій, сусіднім з містом громадам варто було б об’єднуватися з ним. Від цього виграють усі: міста отримують території для розвитку, приміські території - послуги і ресурси рівня великого міста».
- «Варто передусім думати про здатність майбутніх громад створювати гідні умови для життя людей, а не лише про бажання чи небажання громад об’єднуватися в запропонованих форматах», - вважає заступник Міністра розвитку громад та територій.
- «У випадку з утворенням міських агломерацій ускладнюється система управління територією: має бути сформована рада агломерації і так далі. Але цей механізм об’єднання зусиль громад має існувати, бо, по-перше, територія агломерацій може бути більшою за територію ОТГ, а по-друге, така система може використовуватися у випадках, де громади з тих чи інших причин поки не готові до об’єднання. Водночас утвореним агломераціям можна буде делегувати додаткові повноваження органів виконавчої влади, що ще більше підсилить процес децентралізації та спроможність місцевого самоврядування», - вважає В’ячеслав Негода.
Про що мовчить Закон
У 2017 році було здійснено спробу створити Закон «Про міські агломерації». Але відповідний законопроєкт № 6743 від 17.07.2017 не отримав позитивних схвалень Головного науково-експертного управління Верховної Ради і зрештою був відкликаний. Суть претензій науковців: за всіма ознаками схоже, що автори законопроєкту вигадали ще один штучний орган місцевого самоврядування, якому органи місцевого самоврядування ОТГ мали б передавати частину своїх владних повноважень та добровільно погодитися на часткову відмову від своїх конституційних прав.
Окрім створення очевидної юридичної колізії з більшістю нормативних актів про місцеве самоврядування, найсуттєвіший недолік законопроекту – в тому, що він не базується на жодних фахових дослідженнях процесів урбанізації та рурбанізації (процесу поширення міських форм і умов життя на сільську місцевість) ані в Україні, ані в світі. Створенню законопроєкту не передували фахові дослідження типів приміських громад та усталених взаємин між конкретними містами і конкретними приміськими територіями. Не досліджувалися демографічні, міграційні, соціальні, економічні процеси на таких територіях протягом десятиліть. Відсутність таких досліджень призвела до уніфікованого спрощеного підходу і до об’єднання замість формування різних, але дієвих для подальшого економічного розвитку алгоритмів. Для ефективної взаємодії сільських та міських територій утворення агломерації не є обов’язковим.
Не бажаючи занурюватися в юридичні тонкощі і зрозумівши що робота над законопроєктом про міські агломерації зайшла у глухий кут, депутати невдовзі прийняли інший нормативний акт – Закон України №6466 «Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст обласного значення». Цей Закон надав спрощений інструментарій для приєднання тим, хто бажав об’єднатися добровільно, але також не містив обґрунтування доцільності – а кого саме і заради чого об’єднувати?
Міраж Полтавської агломерації
І вже зараз, менше ніж через рік після перших таких приєднань маємо непоодинокі випадки конфліктів приєднаних сільських громад зі своїми ядрами – містами обласного значення. Хоча процес створення «міських агломерацій» в області триває: заплановано легітимізацію «Полтавської агломерації» через створення Полтавської міської ОТГ та «Кременчуцької агломерації», де заплановано приєднання Пришибської ОТГ до Кременчука.
Наразі маємо цілком конкретну ситуацію – Полтавська міська ОТГ у Перспективному плані формування спроможних громад Полтавської області у складі: Полтава, Супрунівська, Гожулівська, Абазівська, Пальчиківська, Чорноглазівська, Валківська, Ковалівська сільські ради.
Що ж не так з цією «агломерацією»?
- Місто Полтава має від’ємне зростання чисельності мешканців впродовж багатьох років. Так, у 2018 році приріст склав -1220 чоловік: природний приріст -1898 та міграційний приріст +678 людей. Згідно зі статистикою на 1 грудня 2019 року населення міста складає 286,8 тисяч чоловік. А за переписом 2001 року Полтава мала 318 тисяч населення (це історичний максимум).
Тобто в «Полтавській агломерації» ядро не зростає чисельно, а тільки прагне до територіального розповзання. При цьому впродовж останніх 20 років сільське населення навколо ядра «агломерації» скорочується вдвічі швидше за власне міське. Це більше схоже на «антиагломерацію» – знелюднення периферійних щодо міста-ядра територій.
Головними загальноприйнятими світовими критеріями для визначення міських агломерацій є:
- Безпосереднє прилягання багатонаселених перифірійних територій до ядра. Таке прилягання матимуть лише 2 населених пункти з понад 30 сіл запланованої Полтавської міської ОТГ на відміну від справжньої агломерації – Київської.
- Площа забудованих територій в агломерації має бути більшою за площу сільськогосподарських угідь та лісів. «Полтавська агломерація» матиме сільськогосподарських угідь у 2 рази більше, ніж площа урбанізованих територій, навіть враховуючи місто Полтаву! І це очевидний дисбаланс.
Агломерація здорової людини
Застосовуючи терміни й апелюючи до явищ, які відбуваються у країнах із шаленим приростом населення, хочемо поставити питання урядовцям, законотворцям та іншим ідейним натхненникам «Полтавської ОТГ»:
- До чого тут Полтава? Яких саме «територій для розвитку» не вистачає нашому місту? Розвиток міст – це розвиток інтенсивний, рух «усередину», це зшивання у безперервну тканину міста білих та сірих плям. Це безперервне покращення власне міської інфраструктури: транспорту, водопостачання, водовідведення, створення інклюзивних закритих інженерних споруд очистки каналізаційних та дощових вод. Розвиток включає збирання та переробку твердих побутових відходів. Він неможливий без термомодернізації житлового, адміністративного та промислового фонду. Місто повинне турбуватися про відновлення ставків, озер та малих міських річок, паркових зон і раціонально використовувати земельні ресурси загалом – як під землею, так і на поверхні. Тобто розвиток міста – це створення довершеної та постійно оновлюваної соціально-інженерної системи, яка б не потребувала якихось «допоміжних» територій: приміських «задніх дворів», та резервних територій «під кабачки» за умови, що населення міста не збільшується інтенсивно.
- Чи має відбуватися взаємодія між Полтавою та приміськими територіями? Звісно. Але така взаємодія має базуватися на принципах співпраці громад, а не підпорядкування сільських територій міському органу самоврядування.
- Які саме «послуги і ресурси рівня великого міста» можуть отримати мешканці сіл Мильці, Валок, Чорноглазівка, Очканівка, Біологічне, Андріївка, і т.д., адже від міста-ядра їх відділяють десятки кілометрів ріллі?
- Чи є бодай якась надія на те що місто, чия інфраструктура впродовж багатьох років була недофінансована, а знос комунікацій становить 70–90%, буде витрачати кошти на покращення інфраструктури віддалених на 10–30 кілометрів сіл? У цей же час представництво сільського населення в органі місцевого самоврядування складатиме 1 голос на 7 тисяч населення. Тобто один депутат з 200 квадратних кілометрів території!
Чому ж концепт «Полтавської агломерації» вперто просувають як щось прогресивне та сучасне? Бо на основі об’єктивно зафіксованої тенденції – щоденної трудової маятникової міграції частки мешканців приміських сіл Гожулів та Супрунівки – зроблено хибний висновок про існування позитивної перспективи створення «Полтавської ОТГ». Але, така міграція – це очевидний дисбаланс, порушення основного принципу комфортності проживання – пішохідної доступності: шкіл, робочих місць, рекреаційних зон, магазинів, ресторанів, кав’ярень, від місця постійного проживання. Саме на подолання дисбалансів та створення комфортних умов проживання було започатковано реформу децентралізації.
У той же час сільські території навколо міст обласного значення мають розвиватися по-своєму, відмінно від міст, але у взаємодії з ними. Як? Це тема для окремої розмови про особливості рурбанізації, розвитку малого та середнього підприємництва у віддалених від міста селах та про переробні господарства у приміських населених пунктах. Тільки так можлива взаємна синергія міських і приміських сільських територій та економічний розвиток.
Дуже не хотілося б, щоб зміну влади розглядали як вікно можливостей для просування волюнтариських необґрунтованих рішень, які істотно погіршать умови життя мешканців приміських сіл. Адже дисбаланси залишаться, а погіршення представництва мешканців приміських сіл в органах місцевого самоврядування створить ще більшу небезпеку життю та здоров’ю цих мешканців.
Графіка Тетяни Фальковської