Тарас Случик – експерт Інституту Політичної Освіти та член наглядової ради «Антикорупційної Платформи». Разом з колегами він їздить містами України і проводить практичні семінари, присвячені контролю та протидії корупції в комунальних підприємствах. Ми поговорили з Тарасом про ефективну роботу комунальних підприємств, про вигідну для громади оренду комунального майна та проблеми децентралізації, які наразі існують у країні.
Сьогодні в Українї достатньо велика кількість проблемних питань. Чому вирішили зосередити увагу саме на комунальних підприємствах. У чому полягає актуальність налагодження роботи саме цієї галузі?
Коли ви відкриваєте воду в себе вдома, коли сідаєте в тролейбус, щоб доїхати до роботи чи до магазину, коли відправляєте дитину в садочок, а вона там харчується, – то це компетенція комунальних підприємств. Коли ми скаржимося, що в нас не розпочався опалювальний сезон, – це також компетенція комунального підприємства. Саме комунальні підприємства надають нам кожного дня послуги, які ми відчуваємо. Дуже часто виконавчий комітет, голова громади, депутати – десь там далеко. А КП – це те, що ми відчуваємо. З іншого боку, оскільки там критично важливі послуги для громади, то там, відповідно, дуже часто і великі гроші. І це спокуса для тих, хто керує комунальними підприємствами або може впливати на них, щоб отримати якийсь неправомірний зиск з цього.
Якщо подивитися на законодавство, комунальні підприємства у нас фактично не підконтрольні. Системного контролю і системної публікації інформації про їхню діяльність практично немає. Вони оперують десятками, а в деяких містах сотнями тисяч гривень, але при цьому все, що ми знаємо про їхню діяльність, – це те, що керівники цих підприємств розказують на засіданнях виконавчого комітету чи депутатських комісій. Дуже часто це можуть бути такі удільні князівства окремі, які живуть своїм життям, хоча дуже серйозно впливають на життя громади кожного дня, кожної хвилини.
Що потрібно зробити для того, щоб комунальні підприємства почали працювати більш прозоро і ефективно?
Перш за все, потрібно зобов’язати комунальні підприємства максимально оприлюднювати інформацію про свою діяльність у зрозумілому і простому вигляді. Усі фінансові звіти, завдання, статут, закупівлі і будь-що інше про їхню діяльність має бути оприлюднено на сайті ради чи цього підприємства, щоб будь хто міг зайти і подивитися, чим займається це підприємство. Дуже часто в містах складно навіть знайти прізвище, ім’я, по батькові керівника підприємства, не те що якісь деталі, чим воно займається, які в нього здобутки чи прогалини.
Друга важлива річ, яку потрібно зробити, – це проведення зовнішнього незалежного аудиту. Депутати місцевих рад, котрі приймають рішення про створення та ліквідацію комунальних підприємств, про збільшення статутного капіталу – фактично про передачу грошей з бюджету громади комунальним підприємствам, – не завжди є професійними аудиторами, фінансистами, економістами. Найкраще розповісти про стан підприємства можуть професіонали, які є фахівцями в цій сфері, професійними аудиторами, бухгалтерами. Найкраще, щоб вони прийшли в це підприємство і ззовні, незалежно подивилися на те, що там відбувається. І розповіли нам, громаді, наскільки професійними є управлінці в цих підприємствах. Дуже часто критеріїв визначення, чи є керівник класним професійним менеджером, чи ні, немає.
Наступна дуже важлива річ, яку потрібно зробити, – це утворити наглядові ради в комунальних підприємствах. Це той інструмент, який працює в державних і комунальних підприємствах за кордоном. Це колегіальний орган управління, до якого входять незалежні професіонали, який контролює і спрямовує діяльність цього підприємства. Щоб не одноосібно якийсь диктатор розпоряджався коштами громади, бо комунальні підприємства – це відокремлена частка майна громади, – а щоб хтось ефективно контролював його діяльність, з одного боку, а з іншого боку спрямовував, куди підприємство має рухатися.
Звичайно, в ідеалі, нам потрібно зменшувати кількість підприємств і залишити лише ті, які складають критичну інфраструктуру: транспорт, централізоване теплопостачання, водопостачання і водовідведення. Решту ж питань варто публічно віддати приватному сектору через систему Prozorro для того, щоб забезпечити і конкурентність, і якість виконання послуг. На жаль, практика показує, що управління державне і управління комунальне завжди менш ефективне за управління приватного власника. Тому стратегічною кінцевою метою реформи в комунальному секторі має стати передача максимальної кількості функцій місцевого самоврядування громадянам, органам самоорганізації населення, приватним структурам.
Зараз є мерії, які чомусь, на жаль, збільшують кількість комунальних підприємств. Часто складається враження, що це просто через потребу когось працевлаштувати. Щоб людина просто мала чим зайнятися і в неї була якась заробітна платня. Коли ми відкриємо контракти між керівниками комунальних підприємств і мером, то побачимо дуже дивну річ: там немає жодних конкретних задач для цих керівників.
Стосовно передачі частини функцій комунальних підприємств приватним структурам чи органам самоорганізації населення, чи можна тут провести паралель з реформою у сфері ЖКГ, а саме утворенням ОСББ та подальшою ліквідацією ЖЕКів?
Це той самий процес, тільки у сфері житлово-комунального господарства. Люди, які самоорганізувалися, обирають собі форму управління. Чи вони хочуть найняти приватну професійну управляючу компанію, чи вони хочуть найняти колишній ЖЕК, який тепер став комунальним підприємством і конкурує з приватними компаніями, чи хочуть самі всім управляти. Це той підхід, який варто запровадити практично в усіх сферах. Навіть коли ми говоримо про постачання електроенергії чи теплопостачання, то в жителів також має бути вибір. Щоб ми отримували за певну ціну послуги відповідної якості. Ліквідація частини комунальних підприємств і утворення наглядових рад – це дуже хороший механізм, щоб цей ринок розростався. Буде ринок – буде конкуренція, буде конкуренція – підвищиться якість, знизяться ціни. Цей підхід, коли розумні мерії стимулюють розвиток ОСББ, потрібно перенести у всі інші сфери місцевого самоврядування.
Наскільки практично це можна реалізувати в Україні?
В Україні насправді уже почався цей процес, зокрема в державному секторі відбулася певна корпоратизація. Не приватизація, а організація управління підприємством так, щоб воно працювало ефективніше. Можемо вже чути про корпоратизацію «Укрпошти», «Укрзалізниці», «Нафтогазу». На підприємстві, де керує найнятий менеджер, фахівець, який є абсолютно незалежним і ефективно виконує свою роботу без жодного політичного підтексту, не є другом голови громади чи президента, чи прем’єра, чи нардепів, чи конкретного міністра, то там ми бачимо підвищення якості виконання функцій і збільшення прибутку підприємства, а значить – нашого спільного прибутку. За кордоном більшість державних підприємств чи тих, які можна назвати комунальними, мають наглядові ради. Там керівник обирається, переважно, на конкурсній основі як найнятий професійний управлінець на виконання функцій.
В Україні вже почався, хоча і дуже повільно, процес утворення наглядових рад. Зокрема Львівська міська рада планує запровадити таку практику, там уже утворена робоча група, яка готує відповідні нормативні документи для запровадження. Тернопільська міська рада ухвалила вже частково документи для утворення наглядових рад, Хмельницька міська рада готує ці документи, утворила робочу групу, Чернівецька міська рада навіть ухвалила частину нормативних документів. Тут усе впирається у волю міського голови і депутатів. Одним із критеріїв, наскільки міський голова дбає, щоб у громади були якісні, ефективні послуги за справедливу ціну, є готовність мера проводити зовнішній незалежний аудит у комунальних підприємствах і утворювати наглядові ради. Це дуже чіткий маркер. Якщо не готовий – швидше за все, він може мати там якусь особисту зацікавленість. Можливо, навіть корупційну.
Окрім комунальних підприємств у власності громад перебувають ще і комунальні приміщення. Зазвичай, вони здаються в оренду за цінами, значно нижчими від ринкових. Чи є варіанти, як можна зробити їх більш вигідними для міського бюджету?
Є дуже простий варіант: Transparency International Україна запроваджує такий механізм як Prozorro.Продажі. Це електронна система, яка дозволяє он-лайн будь-кому взяти участь в аукціоні, наприклад, на оренду комунального приміщення. І кожен громадянин, коли відбуваються відкриті торги, сидячи за планшетом чи за ноутбуком, вдома чи на роботі, може взяти участь в аукціоні. І хто запропонує більшу ціну за оренду, той, відповідно, і виграв. Запровадження такого підходу до оренди комунального майна піднімає ціну на кожен лот приблизно на 17%. Усе, що потрібно від мерії, – або відповідне рішення сесії ради, або позиція міського голови. Це його відповідальність, що бюджет громади не доотримує коштів від оренди комунального майна.
Ще одна важлива річ полягає в тому, що у нас є два види комунального майна. Перший – це комунальні приміщення, доступні загалу, які будь-хто може взяти в оренду. І це, переважно, не найкращі приміщення. А є ще окремо списочок, десь схований у фонді комунального майна. Він для обраних людей, які можуть мотивувати чимось міського голову чи відповідних службовців, щоб йому показали цей перелік. Це, зазвичай, цікаві приміщення в центральній частині міста. Дуже часто застосовуються таку схему як передача приміщення без конкурсу. Наприклад, таке право мають юридичні особи, які є розповсюджувачем україномовних книг. На підстав цього недобросовісні особи можуть отримувати приміщення в центральній частині міста без конкурсу, а після поліпшення стану приватизувати їх. Фактично це механізм напівлегального викрадення приміщення в громади.
Щоб цього не було, потрібно витягти і оприлюднити інформацію у зрозумілому вигляді про всі комунальні приміщення, як це зробила велика кількість міст. Якщо хтось захоче взяти ці приміщення в оренду, вони виставляються на Prozorro.Продажі. Це роблять уже інші міста, наприклад, Тернопільська міська рада запровадила он-лайн мапу комунальних приміщень, Дрогобицька міська рада запровадила таку мапу, Львівська міська рада і багато менших рад показують цю інформацію.
У 2015 році Ви говорили що справжня децентралізація відбудеться, коли в Україні ліквідують місцеві держадміністрації. З того часу минуло два роки, адміністрації ще працюють. Тож наскільки успішним, за вашими оцінками, є процес децентралізації на сьогодні і на якому етапі він зараз перебуває?
Порівнюючи з 2014 роком, здобутки є. Це, мабуть, одна з найуспішніших реформ. Нарешті місцеве самоврядування отримало набагато більше повноважень, більше коштів, але і більше відповідальності. Тобто зросла відповідальність як депутатів і міських голів, так і самих жителів громад. На початку інституалізації ми бачили, коли районні державні адміністрації або обласні державні адміністрації робили все для того, або громади не об’єдналися і не були спроможні надавати якісні послуги: освітні, медичні, адміністративні, соціальні. За цей рік фактично стартувала децентралізація і дійшла до тієї межі, коли вона вже необоротна.
Але окрім об’єднання громад і передачі певних повноважень, є ситуація, коли бюджет затверджує обласна рада, а розпорядником бюджетних коштів є обласна держава адміністрація, керівника якої призначає Президент. Тобто децентралізація почалася, але до кінця Верховна Рада, Президент і Кабмін не готові її зробити безповоротною. Можливо, є певні політичні ревнощі, адже довіра до органів місцевого самоврядування вища, ніж довіра до Верховної Ради, Кабінету міністрів, Президента України незалежно від персоналій.
Мова не йде про те, що потрібно ліквідувати адміністрації і нічого не буде. Потрібно створювати префектури, які б займалися більш контрольними функціями, а обласні ради мали б свої виконавчі органи. Це не значить, що на місцях була б відсутня державна влада. Це значить, що були б змінені функції. Сьогодні обласна державна адміністрація має величезну кількість фактично неприродних для неї функцій, а мала би контролювати, допомагати місцевому самоврядуванню.
Які ще проблеми наразі існують у цій сфері?
Чомусь держава вважає, що велику кількість соціальних функцій мають виконувати мерії, органи місцевого самоврядування. Хоча це якраз прерогатива держави. Це навантажує видатками органи місцевого самоврядування, тому є великий ризик, що після ухвалення державного бюджету на 2018 рік децентралізація може призупинитися. Формально вона буде, але по факту вкладати кошти в розвиток органи місцевого самоврядування не зможуть.
Децентралізація – це не лише передання компетенцій і повноважень органам місцевого самоврядування, це означає, що громадяни самі повинні перебрати на себе функції самоорганізації. Наприклад, створення ОСББ – це справжня децентралізація, безпосередньо для громадян: жителі міста можуть об’єднатися і виконувати важливі для них функції.
У якому напрямку, Ви вважаєте, має далі рухатися реформа?
Зараз одна з ключових задач – передача управління землями за межами населених пунктів об’єднаним територіальним громадам. Виходить дивна ситуація, що об’єднані територіальні громади утворилися, але управляти землями, які знаходяться за межами населених пунктів, вони не можуть. Відповідно, тут також потрібно навести лад у земельному законодавстві. Тобто децентралізація повинна продовжуватися у різних сферах, різних секторах. Зараз, на жаль, ми бачимо, що Верховна Рада зі скрипом ухвалює законодавство, яке стимулює децентралізацію. Наступна важлива річ – це питання фіскальної деінстутиалізаці. Верховна Рада намагається зруйнувати те, що відбулося. Вона передбачає фактично ліквідацію фіскальної деінституалізації, навантажуючи місцеве самоврядування відповідальності, під яку не передбачається фінансове забезпечення з боку держави. Тобто свої функції держава передає місцевому самоврядуванню, а фінансів на виконання цих функцій не передає. Тобто місцевому самоврядуванню доведеться взяти кошти, які воно само заробило, і замість освітлення, замість оновлення мереж, замість інвестиційно-розвиткових проектів фінансувати ті компетенції і повноваження, які мала б фінансувати держава. Це означає, що у нас зменшується стимул до розвитку. Ми повертаємося назад.