Сільські ради Полтавського району перед вибором. Що краще: власне місцеве самоврядування в об’єднаних громадах із потужними фінансовими та земельними ресурсами? Чи перспектива «міської прописки» і право обирати одного депутата до міської ради?

Уже в 2020 році Перспективним планом ОДА заплановано створення Полтавської міської об’єднаної територіальної громади. Що ж саме відбудеться? Невже протягом найближчих років місто збільшить свою територію в рази? Можливо, одного ранку селяни прокинуться, а в паспорті – міська прописка?  Кудись щезнуть кілометри полів вздовж занедбаних доріг між Полтавою та дюжиною сіл Супрунівської, Гожулівської, Ковалівської сільрад? Спробуємо дати відповіді на ці складні питання.

У цілому, децентралізація – позитивне явище, що створює реальні можливості для покращення життя населення як міст так і сільських місцевостей. Але, як у будь-якої реформи, тут є цілком відверті «перегиби на місцях». Одним з таких є запланована в надрах Полтавської ОДА Полтавська міська об’єднана територіальна громада (Полтавська ОТГ), що відповідно до перспективного плану ОДА має об’єднати в окрему громаду обласний центр та населені пункти Супрунівської, Ковалівської, та Гожулівської сільських рад Полтавського району у випадку, якщо ці сільради добровільно не утворять власні ОТГ до кінця 2019 року.

Тобто, якщо селяни самотужки не використають свій шанс, в Полтавську ОТГ увійдуть не тільки приміські населені пункти, що потенційно могли б стати новими міськими районами, а й ті, які з Полтавою розділяють 10-15 кілометрів полів та доріг. При цьому, мешканці цих сіл замість власного самоврядування отримають квазі-представництво: 1 депутата в Полтавську міську раду від 4-6 сіл. Тобто, замість Супрунівської, Ковалівської, Гожулівської сільрад – два депутати Полтавської міської ради. Навіть якщо уявити, що цими депутатами стануть дуже порядні та компетентні люди, виникає сумнів, що селянам варто розраховувати на кошти від Полтавської міської ради, заклопотаної ремонтами фонтанів за 1 млн доларів та «інвестиціями» з бюджету в банківські депозити.

І головною помилкою, на мою думку, тут є прирівнювати міські округи до сільських суто по кількості населення, не приділяючи уваги щільності проживання, та типології забудов, адже 7 тисяч населення для міста – це умовно 2-3 гектари землі, декілька багатоповерхових будинків поєднаних спільним двором. У випадку сільських територій, така кількість населення проживає на 4 000 га землі в населених пунктах, віддалених як від міста, так і один від одного на десятки кілометрів.

Навіщо Полтаві сільські території? У себе на сторінці в мережі Фейсбук секретар міської ради Олександр Шамота (зі збереженням автентичної орфографії) оперує такими аргументами:

Але на питання там же у коментарях під цим дописом, на яку саме «більш потужну інфраструктуру» слід розраховувати і чи можна вважати представництво 1 депутата з 42 від 6,6 тисяч населення (5-7 сіл) «потужним», Олександр Шамота залишив без відповіді. Чи розуміє він, що зібрався приєднувати не тільки приміські села, а й віддалені Івашки, Біологічне, Андріївку та інші населенні пункти трьох сільрад, що не межують з Полтавою – невідомо. Так само незрозуміло, коли в цих селах з’являться міські тролейбуси-автобуси та наскільки «міською» буде вартість проїзду в них.  

При цьому, колишні обласні очільники Валерій Головко та Андрій Пісоцький при плануванні Полтавської ОТГ, вочевидь, виходили з припущення, що сусідні до Полтави села не здатні до планування свого розвитку самотужки. А тому мають стати «резервними» та обслуговуючими територіями для життєдіяльності «справжнього» міста. Куди муніципалітет Полтави, виражаючись фігурально, хоче «закинути шапку під майбутні кабачки».

Це цілком зрозуміла «імперська» модель розвитку міста. Вона характеризується створенням і суттєвим поглибленням дисбалансів у розвитку центру (в даному випадку – міста Полтава) та окраїн (сіл) по:

Слід зауважити, що для комфортного проживання, принаймні, зупинки транспорту, робота, дитячі садочки, школи, магазини, кав’ярні, парки, мають бути розташовані на відстані пішохідної доступності від домівок мешканців. Вочевидь, при створенні Полтавської ОТГ буде порушено основні принципи децентралізації, коли нові території Полтавської ОТГ міськими так і не стануть, і дисбаланси у розвитку центру та окраїн адміністративної одиниці тільки поглибляться. Тому що села залишаться селами, але вже без власного фінансового самоуправління.

Крім того, у випадку створення Полтавської ОТГ рішення про створення нових вже міських кладовищ і полігонів ТПВ (які наразі перевантажені) будуть прийматися сесією міської ради, і протест місцевих сільських громад навряд чи буде почутий у кабінетах міської влади.

Ще одним вагомим аргументом для колишніх очільників області при плануванні  Полтавської міської ОТГ стали значні масиви сільськогосподарських земель запасу та резерву поза межами населених пунктів, що, відповідно до закону Держгеокадастр, у випадку створення такої ОТГ передасть на баланс Полтавської міськради. Таким чином виникне юридична колізія, коли міська рада буде розпоряджатися вже не приміськими, а сільськими територіями та сільськогосподарськими землями. Зрозуміло, що такий сценарій – це чисте поле для корупційних ризиків. І, скоріше за все, ці землі цілими лотами підуть під великих землекористувачів, що звісно унеможливить розвиток місцевих сімейних малих та середніх фермерських та переробних підприємств, підтримку яких декларує держава. І ще більше поглибить процес «аграрного перенаселення» – деградації цих  сільських територій та інфраструктури. Коли «зайві люди» будуть змушені перебиратися в місто або емігрувати з країни.

Усталена думка міського мешканця, що село – це територія, де живуть люди, але відсутня цивілізація. Насправді, життя в селі з міським комфортом та високим рівнем достатку можливе. Але для цього потрібно створити всі необхідні умови. Однією з таких умов є «правильна» децентралізація щодо приміських територій – утворення на території Супрунівської, Ковалівської, та Гожулівської сільрад, а також сільрад, що не мають з Полтавою меж, декількох самодостатніх сільських ОТГ. Із власними земельними та фінансовими ресурсами та центрами прийняття рішень «на місцях». А вже отримавши належну державну субвенцію на інфраструктуру та здійснивши комплекс планувальних, інвестиційних, інфраструктурних заходів, цим ОТГ слід налагодити співпрацю з містом та, можливо, в майбутньому й утворити спільну міську агломерацію на вигідних для всіх сторін умовах.

І досвід успіху Щербанівської та Мачухівської ОТГ красномовно свідчить, що сільські ОТГ – сателіти обласного центру, успішно конкурують за якість життя мешканців з містом обласного значення. А місцеве самоврядування ОТГ у багатьох випадках  більш еластичне та відкрите як до інвесторів, так і до власних мешканців. На прикладі Щербанівської ОТГ можна побачити, що «місто» (як тип забудови та спосіб життя) розвивається швидше там, де таких інституцій як Полтавська міська рада, власне, і не має. До речі, динаміка збільшення власних доходів на кількість мешканців Щербанівської ОТГ (зараз 6 тис. 275 гривень на мешканця) свідчить, що вже у наступному році вона цілком може наздогнати за цим показником  Полтаву (7 тис. 615 гривень на мешканця). І тоді, можливо, міським очільникам треба буде їхати переймати досвід ефективного управління не у Львів, Харків, та Київ, а в сусіднє село.

Яка ж поточна ситуація у сільрадах, за рахунок яких заплановано створити «Полтавську ОТГ»?

Далі Володимир Богатир зайняв доволі дивну позицію: на громадських слуханнях з нагоди ініціювання супрунівськими депутатами звернення до останнього сусіда, з яким можна утворити ОТГ – Гожулівської сільради, із питання створення спільної ОТГ з центром в Супрунівці, зі сцени розповідав про невтішні перспективи для громади «під Полтавою», але в той же час знову цькував «бідні Гожули», громив «недолугу децентралізацію» та показував листа за підписами ініціативної групи селян до Президента Зеленського, щоб той відмінив децентралізацію. Але ¾ учасників громадських слухань голосуванням підтримали пропозицію групи депутатів. Тож на початку червня у Супрунівці відбудеться сесія сільської ради, де депутати мають визначитися: підтримати звернення до Гожулівської сільради чи ні.

А взагалі, найкращим варіантом (з точки зору ресурсів та фінансової спроможності) став би варіант утворення ОТГ з 4 сільрад: Супрунівка, Гожули, Чорноглазівка, Валок. Можливо, на наступному етапі децентралізації, до такої ОТГ долучилася вже й Абазівська ОТГ, утворивши громаду із потужними фінансовими, земельними та іншими ресурсами, а також можливостями для стрімкого економічного росту.

Українська реальність останніх десятиліть свідчить, що між містами та сільськими територіями чим далі – тим більше виникає дисбаланс у розвитку. І не випадково. Це результат багаторічної державної політики централізації. Коли, з одного боку, сільська територія  систематично знекровлювалася вимиванням податків до державного бюджету. А з іншого боку, левова частка й без того бідних сільських бюджетів використовувалася не на покращення економіки територій та рівня життя мешканців, а на утримання апаратів сільських і районних рад.

Ще одним вагомим фактором «бідності» необ’єднаних сільрад залишається відсутність зацікавленості у фінансовому результаті внаслідок низьких компетенцій керівних кадрів. Багато сільрад хронічно недофінансовані навіть на базові потреби громади: місцеві дороги, світло на вулицях, освіта, первинна медицина тощо.  

В Україні існували як великі (до 10 тисяч населення), так і відверто малі необ’єднані сільради (200-500 мешканців). Адміністрування здебільшого малих сільрад призводило до того, що на роботу апаратів таких сільрад використовувалося інколи 50% та більше коштів від всього місцевого бюджету. Крім того, за логікою авторів реформи, адміністративний поділ на райони змушував утримувати окремий «дублюючий»  штат чиновників і підтримувати роботу районних рад та їхніх виконкомів.

Хоча тут, на мою думку, існує певний алогізм: з одного боку, держава декларує, що саме районні ради – непотрібний елемент в ланцюзі самоврядування. А з іншого боку, заохочує сільські ради об’єднуватися в ОТГ, а вже ОТГ – в надвеликі ОТГ. При цьому, розмір деяких ОТГ вже зараз має території співмірні з територією «непотрібного» району (наприклад, Решетилівська ОТГ на Полтавщині). Тоді виникає питання: навіщо руйнувати адміністративний поділ на райони, щоб де-факто створити нові райони. Не простіше було б одразу передати всі повноваження та ресурси ОТГ в районні ради? Можливо, законотворці, окрім економічних, керувалися якимись філософськими мотивами, вбачаючи в такому розвитку подій певний катарсис?

Одне зрозуміло і цілком логічно: наша країна не потребує такої кількості  чиновників у розрахунку на кількість населення територій. Тому в 2014 році в країні стартувала реформа децентралізації, і вже станом на кінець 2018 року третина території всієї країни знаходиться в ОТГ. І, як уже згадано вище, після первинного утворення ОТГ вони будуть і надалі об’єднуватися у більші ОТГ. Тобто, в результаті реформи країна знову поділиться на «нові райони», але самодостатні та фінансово спроможні, з адекватним та дієвим місцевим  самоврядуванням. Принаймні, так заплановано…

Що таке ОТГ? Об’єднана територіальна громада (далі ОТГ) – це об’єднання двох або більше сільських рад, або міської та сільських рад. Головною різницею між необ’єднаною сільською радою та ОТГ є те, що сільська рада розпоряджалася сільськогосподарською землею тільки в межах населеного пункту.  Зазвичай, це городи та невеликі садові ділянки жителів. У результаті ж об’єднання, держава передає в комунальну власність ОТГ великі масиви сільськогосподарських земельних ділянок і ліси комунальних підприємств облрад поза межами населених пунктів.

На Полтавщині децентралізація народила вже понад 40 об’єднаних територіальних громад. При цьому, 10 ОТГ мають рівень власних доходів в розрахунку на 1 мешканця більші за м. Полтава (Полтава – 7 тис. 615 грн. У 2018 мала 2 195 726 тис. власних надходжень бюджету без трансфертів/288324 мешканців). Із таких, хто безпосередньо межує з містом обласного значення, серйозні фінансові показники власних надходжень на душу населення продемонструвала Мачухівська (4 435 грн./рік) та Щербанівська (6 275 грн./рік) об’єднані територіальні громади. До слова, рекордний для Полтавщини показник власних доходів на одного мешканця має Сенчанська ОТГ (24 тис. 086 грн.рік).

Деякі нереформовані сільради зволікали з об’єднанням, тому обласна влада в підтримку загальнонаціонального  тренду вирішила «подбати» й про таких. За держпланом, добровільний етап децентралізації триватиме до кінця 2019 року.

Якими ресурсами розпоряджатимуться  ОТГ?

Держава задекларувала: ті території, що добровільно об’єднаються в окремі територіальні громади, отримають у розпорядження значні фінансові ресурси – ті, що вивільнилися в результаті скорочення апаратів районних та «укрупнення» сільських рад. А саме:

Як показала практика, надходження до місцевих бюджетів, у розрахунку на кількість населення, із утворенням ОТГ зростають в середньому в 3-7 разів.

При цьому, з об’єднанням в ОТГ у структурі видатків місцевих бюджетів значним чином скорочується частка адміністративних і збільшується частка капітальних видатків на економічний розвиток громад.

Слід зауважити, що на місцеве самоврядування ОТГ держава переклала деякі функції, які до того мала б здійснювати сама. Так, залишивши  собі тільки дороги державного значення, держава протягом останніх десятиліть фактично самоусунулася від утримування місцевих доріг, а зараз, передаючи їх в комунальну власність ОТГ, лише визнала цей факт юридично.

Крім того,  держава відмовилася від здійснення заходів пожежної охорони на території  ОТГ. Таким чином, населені пункти ОТГ, що знаходяться в безпосередній близькості або межують із містами обласного та районного значення (де вже є пожежна охорона) будуть брати участь у співфінансуванні цих служб. А ті, що знаходяться далеко від міст, мусять самостійно створити свої команди пожежної охорони там, де потрібно.

Також на ОТГ ліг обов’язок по здійсненню охорони громадського порядку. Але заради справедливості слід сказати, що в невеликих населених пунктах здійснення охорони цього порядку структурами МВС майже ніколи і не відбувалося. Зазвичай, робота МВС в селах починається вже після здійснення правопорушення.

Висновок: потрібно об’єднуватися. Але з розумом. Бо цей «шлюб» надовго.

Графіка, обкладинка Юлії Деркач