Сильні та слабкі місця децентралізації на Полтавщині: чим пишатися та над чим працювати

Полтавська область є одним з лідерів в Україні за кількістю ОТГ, а також за кількістю договорів про співробітництво, укладених між територіальними громадами. Однак децентралізація на Полтавщині не характеризується оновленням влади. Таких висновків дійшли аналітики з «Обсерваторії демократії».

За результатами проведеного в листопаді 2017 р. Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва експертного опитування, саме децентралізація є прикладом успішної реформи в Україні. На другому місці – старт медичної реформи, на третьому – створення антикорупційних органів. Дані масових опитувань також свідчать про позитивне ставлення українців до децентралізації. Наприкінці липня 2017 року позитивну оцінку їй дали 42% респондентів, негативну – 27%. Решта опитаних зайняли нейтральну позицію або не змогли відповісти.

Утім, сама логіка децентралізації передбачає, що ці конкретні результати напряму залежать від специфіки регіонального політичного режиму: ставлення до реформи обласної та районних держадміністрацій, зацікавленості місцевих еліт, компетентності керівників на локальному рівні, активності самих громадян.

Слідом за експрес-аналізом ходу децентралізації в Луганській області, вивченням процесу в Сумській області, циклом аналітичних матеріалів щодо просування реформи в Харківській області, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» презентує і дослідження стану та динаміки децентралізації на Полтавщині.

Децентралізація як вектор публічної політики передбачає зміни в найрізноманітніших сферах. Можна говорити про децентралізацію освіти, медицини, сфери надання адміністративних послуг.

Більше того, участь децентралізація не повинна обмежуватися голосуванням на виборах раз на 5 років. Реформа має на меті розбудувати в Україні так звану партиципаторну демократію, за якої функціонуватимуть різноманітні інститути прямої реалізації конституційного права громади на самоврядування «без посередників» в особі депутатів. Судячи з досвіду європейських країн, така комплексна децентралізація розтягується на десятиріччя, однак результати перших трьох років реформи на регіональному рівні вже можна досліджувати. У нашому аналізі акцент зроблено на двох, імовірно, найголовніших аспектах – об’єднанні громад та фінансово-бюджетній децентралізації.

В опублікованому Міністерством регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України в листопаді 2017 року рейтингу областей щодо формування ОТГ Полтавщина ділить 14-е місце з Львівщиною. Однак методологія цього загального рейтингу є досить суперечливою: він формується за 4 індикаторами, які мають однакову «вагу», а один з них – «кількість ОТГ з чисельністю населення менше 5 тисяч осіб». Тобто, регіон, у якому взагалі не створено жодної ОТГ, за цим індикатором посідатиме перше місце, а більш активні області ризикують послабити свої позиції у загальному рейтингу через наявність «малих ОТГ».

Джерело: сайт «Децентралізація в Україні».

Власне, саме така ситуація сталася з Полтавською областю. За кількістю ОТГ, у яких уже пройшли перші вибори, Полтавщина посідає 4-е місце в Україні  Але у загальному рейтингу вона лише 14-та. Зараз на території області повноцінно функціонують 32 громади. Площа покриття області об’єднаними громадами, у яких уже відбулися вибори, складає майже 25%.

Джерело: сайт Полтавської державної обласної адміністрації.

Ще у 7 ОТГ очікується проведення перших виборів, а в 4 громадах – Степненській, Терешківській, Новоселівській та Дмитрівській – перші вибори з різних причин не відбулися. У трьох випадках це сталося у зв’язку з судовими процесами.

Загалом у Полтавській області створено 43 громади, 39 з яких з 1 січня 2018 року перейдуть на прямі взаємовідносини з державним бюджетом. Варто відзначити, що Полтавська область є лідером в Україні за співробітництвом територіальних громад: у регіоні укладено 46 договорів про співробітництво між громадами у сферах ЖКГ, благоустрою, пожежної безпеки, освіти та охорони здоров’я.

Усього Перспективним планом формування територій громад Полтавської області передбачено створення 54 ОТГ (відповідно до передбачених розпорядженням уряду від 11.10.17 р. змін).

Результати виборів 2015, 2016 та 2017 років у Полтавській області дають змогу говорити про кілька основних тенденцій у регіоні.

Винятки:                                                                                                  

По-друге, значна частина новообраних голів ОТГ – самовисуванці. Хоча, попри заяви кандидатів про їхню безпартійність, декого з них усе одно підтримують певні політичні сили.

Якщо говорити мовою цифр, то у 2015 році половина новообраних голів ОТГ (50%) були самовисуванцями, 25 % – кандидатами від БПП «Солідарність», ще 25% – від «Аграрної партії». На виборах у 2016 році частка самовисуванців зросла до 83,33%, і лише в одній громаді головою став представником БПП «Солідарність». На виборах у 2017 році ситуація знову трохи змінилася: самовисуванці – 50%, кандидати від ВО «Батьківщина» – 21,43%, від БПП «Солідарність» – 14,29%, від «Аграрної партії» – 7,14%, від «Радикальної партії Олега Ляшка» – 7,14%. Таку підтримку «самовисуванців» можна пояснити високим відсотком недовіри виборців до політичних партій.

По-третє, на останніх виборах, які відбулися 29 жовтня 2017 року, зафіксовано незначне збільшення відсотку активності виборців.

Аналіз результатів перших виборів депутатів рад ОТГ, що пройшли у 2015-2017 рр. (станом на 11.12.2017 року)

* «Партія простих людей Сергія Капліна» у 2016 році перейменована на «Соціал-демократичну партію».

Джерело: дані ЦВК.

Серед депутатів об’єднаних територіальних громад також переважають самовисуванці. Станом на 6 грудня у полтавських ОТГ налічується  246 безпартійних депутатів (36,02% від загальної кількості). Щоправда, на виборах у 2017 році полтавці надавали менше переваги кандидатам-самовисуванцям,  аніж у 2015 та 2016 роках.

Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» має 137 депутатських місць у радах ОТГ (20,06% від загальної кількості). Їхня кількість зросла, переважно, за рахунок того, що у 2017 році партія отримала більшість на виборах у Драбинівській, Новосанжарській, Нехворощанській, Руденківській та Рокитянській громадах.

На третьому місці в умовному рейтингу перебуває «Аграрна партія», яка має 78 місць (11,42% від загальної кількості). Щоправда, на виборах у 2015 році вона отримала 57 депутатських місць, а у 2016 та 2017 роках – 4 та 17 відповідно.

Про це свідчить і наявність одразу 10 фракцій політичних партій в обласній раді. Однак не всі з них брали активну участь у численних виборах до рад ОТГ протягом 2015-2017 років. Яскравий приклад – «Опозиційний блок». Хоча й результат пропрезидентської політичної сили на виборах в ОТГ гірший, ніж на виборах в обласну раду у 2015 році.

Джерело: дані ЦВК

24 грудня 2017 року перші вибори відбудуться ще в 7-ми новостворених ОТГ.

Джерело: дані ЦВК та Порталу об’єднаних громадУкраїни.

Цікаво буде спостерігати за виборами в Козельщинській селищній ОТГ, яка об’єднає 9 сільських та селищних рад, майже 11 тисяч мешканців і більш ніж 81% площі Козельщинського району. А також у Щербанівській громаді, яка межує з Полтавою і після об’єднання, за найскромнішими підрахунками, матиме річний бюджет близько 60 мільйонів гривень.

У Щербанівській ОТГ на даний момент зареєстровано 15 кандидатів на посаду голови і більше 200 кандидатів у депутати сільської ради. Найзапекліша боротьба, імовірно, точитиметься між нинішнім головою Щербанівської сільської ради Ігорем Проциком та колишнім головою Валерієм Петренком. У цілому ж, усі діючі голови можуть вважатися фаворитами виборів, а ймовірність їхнього переобрання тим вища, чим довше керівник обіймає свою посаду.

Напевно, найбільша увага дослідників децентралізації наразі прикута до тих ОТГ, у яких перші вибори відбулися у 2015-2016 роках і які з 1 січня 2017 року вже перейшли на прямі відносини з держбюджетом. Саме на їхній приклад орієнтуватимуться громади, які ще не ухвалили рішення про добровільне об’єднання, і саме їхніми «історіями успіху» хвалитиметься місцева влада.

Всього в Україні таких ОТГ налічується 366, з них 18 утворено в Полтавській області. «Полтавські громади» отримали досить високу оцінку від Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України. У відповідному рейтингу, складеному за підсумком 9 місяців 2017 року, одразу 11 полтавських ОТГ знаходяться в першій сотні, і лише одна – у другій половині рейтингу. Серед «перших здобутків» громад місцева влада називає капітальні ремонти доріг, навчальних та медичних закладів.

Джерело: сайт «Децентралізація в Україні»

Загалом проведений аналіз свідчить про те, що найнижчі показники фінансової спроможності характерні для більшості невеликих за чисельністю населення громад. Виняток становлять окремі невеликі громади, на території яких розміщені бюджетоутворюючі підприємства та потужні підприємства реального сектору економіки.

Також варто відзначити, що три громади підпадають під реверсну дотацію. Реверсна дотація – це кошти, які місцеві бюджети передають до державного бюджету для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. Тобто, якщо ОТГ з розрахунку на 1 мешканця заробляє більше від встановленої законом норми, то держава частину цієї дотації забирає собі.

Цікавим показником є відсоток витрат на утримання апарату управління. У середньому  по області цей показник дорівнює 20,62% (від 13,9% у Глобинській ОТГ до 37,9% у Клепачівській). Тобто більше п'ятої частини доходів витрачається на забезпечення управління громадою (для порівняння, у Сумській області цей показник складає 27,6%, а в Харківській області – 18,75%).

Однією з перших на Полтавщині утворювалась Шишацька ОТГ. Її можна вважати зразковою відразу в кількох аспектах, зокрема що стосується економічної спроможності  та відкритості публічної інформації на сайті громади. Після переходу на прямі відносини з державним бюджетом у 2016 році власні доходи громади виросли в 3,5 рази, а з урахуванням субвенцій бюджет збільшився ще відчутніше. Однак, імовірно, актуальніше порівняти зміни в структурі бюджету 2016 та 2017 років.

Джерело: сайт Шишацької ОТГ.

Загалом надходження до загального фонду Шишацької ОТГ за вказаний період збільшилися на 2 986,8 тис грн, або на 24,03 % (з 1 2430,20 тис. грн у 2016 до 1 5417,00 тис. грн у 2017 році). Але перед тим, як говорити про позитивні наслідки об’єднання цієї громади, потрібно зрозуміти, за рахунок чого відбулися такі зміни.

Власні надходження Шишацької ОТГ за січень-жовтень 2016 та 2017 року збільшились на 3 227,3 тис. грн, або на 37,23%. Разом з цим, загальна сума трансфертів з державного та місцевих бюджетів зменшилась на 6,39% (попри те, що «освітні» та «медичні» субвенції зросли).

У співвідношенні розмірів власних надходжень та трансфертів з бюджетів різних рівнів спостерігається позитивна динаміка. За січень-жовтень 2016 р. власні надходження ОТГ складали 69,74% від суми загального фонду, а трансферти – 30,26%. За відповідний період 2017 року питома вага власних надходжень збільшилась на 7,42% і вже складає 77,16%, а питома вага трансфертів зменшилась до 22,84%.

Такі зміни можна пояснити наявністю розвиненої галузі АПК у цьому регіоні та великою кількістю сільськогосподарських підприємств, що діють на території ОТГ: СТОВ «Воскобійники», ПП «Агроекологія», ТОВ «Агроініціатива плюс» і ТОВ «Астарта». Останнє підприємство є вертикально інтегрованою аграрною компанією, яка обробляє 250 тис. га землі в 8 областях України.

Що ж стосується Полтавської області в цілому, згідно з даними звітів щодо виконання бюджетів області за 9 місяців 2017 року та за аналогічні періоди 2015 та 2016 років, маємо наступні дані:

Також варто підкреслити, що в на Полтавщині діє обласна Програма «Бюджет участі Полтавської області на 2017-2020 роки». Однак щороку на реалізацію проектів громадян закладається лише 4 мільйони гривень. Для порівняння, у Харківській міській програмі передбачено 50 мільйонів гривень лише на 2018-й рік. 

Варто враховувати ці умови задля створення потенційно економічно спроможних ОТГ, які зможуть перейти на «самозабезпечення» після закінчення «тепличного дотаційного періоду» (орієнтовно після виборів 2019 року, хоча відповідні ознаки вже помітні при аналізі державного бюджету на 2018 рік).

2. Також важливо завчасно, ще до об’єднання розробляти стратегії розвитку та плани соціально-економічного розвитку майбутньої ОТГ, які наразі існують лише в поодиноких об’єднаних громадах.

3. Місцевим організаціям політичних партій слід активніше брати участь у виборах до рад ОТГ, навіть на сільському та селищному рівнях, де діє мажоритарна система відносної більшості та дозволено самовисування. Ухвалений у першому читанні проект Виборчого кодексу передбачає перехід на парламентських виборах до пропорційної системи з відкритими регіональними списками – відповідно, партіям необхідно закладати фундамент своєї підтримки в регіоні саме на подібних локальних виборах, кооптуючи до своїх лав місцевих «лідерів думок». З іншого боку, це сприятиме подоланню кризи довіри в українському суспільстві до політичних партій як таких.

4. Необхідно деполітизувати сферу освіти та медицини, а також усю державну службу під час проведення виборів в ОТГ. Якщо в Харківській області «бюджетники» та «чиновники» були кооптовані виключно в президентську партію, то на Полтавщині директори шкіл, головні лікарі, співробітники районних держадміністрацій балотуються як від «БПП-Солідарності», так і від інших партій (найчастіше – ВО «Батьківщина»), проте це не змінює сутності проблеми використання факторів адміністративного тиску та політизації тих сфер, які апріорі повинні бути поза політикою.

5. На Полтавщині діє програма «Бюджет участі Полтавської області на 2017-2020 роки», і це важливий крок до демонополізації влади депутатів у процесі розподілу коштів. Однак пряма участь громади в бюджетному процесі має бути не лише номінальною, а тому доцільно розглянути можливість суттєвого збільшення фонду обласного «Бюджету участі». Наразі річний фонд обласної програми складає 4 мільйони гривень, а, наприклад, аналогічні фонди в Києві та Харкові у 12,5 разів більші.

Антон Авксентьєв, Павло Шестопал, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED)та Уряду Канади.