У грудні 2019 року Полтавська обласна рада затвердила Стратегію регіонального розвитку Полтавської області на 2021–2027 роки. Ми проаналізували цей документ і готові пояснити, для чого створюється Стратегія, на що вона може вплинути і чи правильно в ній визначена «точка зростання».

Якщо коротко, Стратегія регіонального розвитку (далі – Стратегія) – документ, який допоможе обласній владі розподіляти кошти, у тому числі й державні – Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) – на ті ініціативи, що цей розвиток, власне, і забезпечують.

Радянські уявлення про те, що функція обласної ради полягає у вирішенні виключно всіх соціальних потреб людей, є навдивовижу стійкими. За словами керівника групи радників Програми «U-LEAD з Європою» Юрія Третяка, за часів командної економіки місцева влада не мала повноважень створювати сприятливі умови для розвитку бізнесу й залучення інвестицій. І не дивно, адже тоді не існувало таких понять, як бізнес та інвестиції. Командної економіки давно немає, стартувала реформа децентралізації, але місцеві органи влади досі не навчилися підтримувати підприємництво, щоб кожна вкладена гривня приносила 5 гривень прибутку.

У кінцевому рахунку регіональний розвиток залежить насамперед від економічного розвитку. В умовах, коли кошти від того ж ДФРР обмежені, Стратегія спрямовує ці ресурси на підтримку саме тієї діяльності, яка створить для цієї конкретної області додаткові податкові надходження до місцевих та обласного бюджетів. Саме податок на доходи фізичних осіб є основою місцевих бюджетів.

Стратегія не буде діяти без плану реалізації її цілей, який у свою чергу втілюється в численних проєктах регіонального розвитку. Їх можуть реалізовувати за місцеві кошти, але оскільки їх завжди не вистачає, то щороку область подає перелік проєктів на конкурс Мінрегіону, щоб претендувати на кошти з ДФРР (для Полтавщини на поточний рік сума становить близько 200 млн. грн.). Коли Мінрегіон провів аудит півтори тисячі проєктів, реалізованих у різних регіонах, з’ясувалося, що жодної копійки з ДФРР регіони не спрямували у 82% завдань регіональних стратегій розвитку, передусім тих, які мають прямий вплив на підвищення конкурентоспроможності регіональних економік.

У Мінрегіоні мають надію надалі уникнути такої прикрої ситуації завдяки двом факторам:

Від чого залежить якість регіональної стратегії? Від добросовісного виконаного SWOT-аналізу, який визначає сильні і слабкі сторони регіону, а також його можливості та загрози успішному втіленню проєктів. Але цього недостатньо. Згідно з постановою Кабінету Міністрів ДФРР спрямовує бюджетні кошти на проекти, що передбачають розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури. А отже, такі цілі мають бути задекларовані Стратегією.

Ще одна суттєва вимога Мінрегіону до регіональних стратегій – врахування смарт-спеціалізації. Говорить керівниця ГО «Інститут розвитку територіальних громад Полтавщини» Ірина Дудка:

Отже, 8 місяців роботи, 135 засідань робочої групи, участь усіх структурних підрозділів, департаментів та управлінь ОДА, фахівців обласної ради, вищих навчальних закладів та громадського сектору – і ми маємо документ на 172 сторінки, що визначає пріоритети розвитку Полтавщини на найближчі 7 років.

Учасники робочої групи з розробки Стратегії задекларували:

Але в дійсності основним методом підготовки виявилася екстраполяція ретроспективних даних. Іншими словами, учасники робочої групи ретельно дослідили усталені процеси в регіоні за останні кілька років та створили проекцію цих процесів на майбутнє – середньо- та довгострокове прогнозування існуючих трендів. Якщо узагальнити, така логіка цілком вписується в установку: дослідити, як буде, якщо не змінювати ані швидкість, ані прискорення.

Але мета стратегії мала б бути іншою, а саме проєктування майбутньої регіональної економіки, яка забезпечить сталий розвиток регіону.

Які системні вади застосованого підходу?

Якщо автори не розуміють, наскільки таке порівняння є значущим, то, мабуть, не те що випереджати, а й наздоганяти немає ані можливості, ані потреби? Тому точка відліку, яка б характеризувала економіку регіону станом на 2019 рік і задавала б початкові параметри розвитку для подальшого проектування, так і не була окреслена чітко.

Наприклад, у розділі присвяченому розвитку сільського господарства області, автори стратегії впевнено стверджують:

«Агропромисловий комплекс області щорічно демонструє позитивні темпи нарощування обсягів виробництва продукції. За п’ять років обсяг виробництва сільськогосподарської продукції на Полтавщині збільшився на 20,1% з 14,8 млрд. грн. (1,23 млрд. дол.) у 2014 році до 17,7 млрд. грн (0,64 млрд. дол.) у 2018 році.» Тобто в основній вільно конвертованій валюті – доларі США, обсяг фактично скоротився майже вдвічі.

У «Переліку індикаторів, на досягнення прогнозованих значень яких спрямована Стратегія» заклали зростання гривневого показника валового регіонального продукту в розмірі 14% на рік до 2021 року, а за період з 2022–2027 рр. він має чомусь сповільнитись до 7% на рік. Мабуть, за рахунок сповільнення інфляції, адже уряд дуже сподівається на те, що тренд минулого року збережеться у середньо- та довготривалій перспективі.

Відповідно до індикаторів доходи населення знову ж таки у гривні мають зростати по 16% та 14% за відповідні періоди. При цьому зростання обсягу реалізованої продукції заплановано на 6% і 7% за відповідні періоди, а обсяг залучених інвестицій на 8,2% та 5,7% на рік за відповідні періоди. Це значить, що в 2027 році область має залучити $1,8 млрд всіх інвестицій за рік проти $1 млрд у 2018 році, якщо знову ж таки дуже оптимістично припустити, що девальвацій більше не буде аж до 2027 року. Навіть попри рекордне накопичення державних зобов’язань по облігаціях внутрішньої державної позики перед нерезидентами країни.

Слід окремо зазначити, що за прогнозом розробників Стратегії до 2027 року кількість наявного населення в області скоротиться на 4,2% проти 2018 року, але ті працездатні, що виживуть, будуть створювати на 0,0001% більше середніх та малих підприємств.

Дивлячись на такі цифри, важко стверджувати, що заплановано інтенсивне зростання.

 При цьому автори запланували три стратегічні цілі Стратегії:

Ціль №1. Регіон високої якості життя, комфортних умов та добробуту.

Операційні цілі досить абстрактні: «здорове населення», «соціальний захист», «сучасний освітній простір». Хоча і якість життя, і рівень добробуту – це цілком осяжні та вимірювані грошима параметри.

Ціль №2. Збалансована інноваційна конкурентоспроможна економіка.

Її планують досягти завдяки бішофіту як смарт-спеціалізації цілого промислово-аграрного регіону та «ефективній бізнес інфраструктурі та інвестиційній привабливості».

Незрозуміло, в конкуренції з ким саме маємо вибудовувати стратегію розвитку регіону? З якими та чиїми інноваціями змагатися? Тут, на мою думку, ми зіштовхуємося з цілком радянським анахронізмом: бажанням провести соцзмагання за показники з сусідніми областями замість створення умов, за яких ми конкурували б з країнами-лідерами сьогодення в залученні прямих іноземних інвестицій.

Можливо, автори окремими проєктами запланували виділення промислових земельних ділянок з інфраструктурою, державні гранти, спеціальні освітні програми під потреби інвесторів? Чому ні? Мабуть, тому, що не вивчали досвід інвестиційного приваблювання світових лідерів із залучення прямих інвестицій. Адже залучення інвесторів – це набір інструментів. За останні 50 років у світі не залишилося інвесторів, яким би для інвестування достатньо було фуршету в ОДА, якісної поліграфії з краєвидами та історіями про безмежний потенціал регіону.

Ще один чинник – «сталий розвиток креативних індустрій та туризму». Хоча основна проблема туризму в області – в тому, що він на 90% виїзний. А раптова поява креативних індустрій на певній обмеженій території в сучасному світі неможлива без комплексу заходів та програм: організаційних, інвестиційних, освітніх та інших. І саме про це мала б вестися дискусія на спеціалізованих воркшопах в рамках заходів зі створення Стратегії.

Безсумнівно, автори Стратегії дуже творчо підійшли до поняття конкурентоспроможності інноваційної регіональної економіки області. Бішофіт і туризм – це добре, але обидві галузі займають долі процентів у валовому регіональному продукті де-факто промислово-аграрної області.

Ціль №3. Ефективне управління просторовим розвитком, забезпечення балансу екосистем та охорона довкілля.

Тут  ще до початку просторового проєктування слід було б визначитися з головним: що таке місто і що таке село? Очевидно, що це не тільки типи житла, але й спосіб суспільного життя та взаємин між мешканцями, а також різні способи заробітку. Потрібно було чесно відповісти на складні питання: а що, власне, відбувається з містами та селами області в умовах від’ємного зростання чисельності мешканців? Чому так відбувається? Якими саме ми бачимо міста та села області в 2027 році? Слід було дати чітке визначення розвитку окремо для кожного типу населеного пункту та змоделювати взаємодію між містами й селами області, в першу чергу – через економічні відносини. І якщо з розвитком міст усе більш-менш зрозуміло, то що ж таке сталий розвиток сіл, взагалі не визначено.

А тому перед просторовим проєктуванням слід було б вивчити світовий досвід: як фахово та ресурсоощадно здійснити економічну реновацію сіл? Як саме має відбуватися рурбанізація, тобто поширення міських форм і умов життя на сільську місцевість? Як зупинити деградацію сільського населення? Навіщо взагалі цим людям жити в селі? Чим їм там займатися? Якою взагалі ми бачимо економіку сільських територій? А сільське підприємництво? А домогосподарство? Відповіді на ці та багато інших питань і дали б можливість здійснювати просторове проєктування.

Також поза фокусом та без ґрунтовного аналізу розробників залишилися основні макроекономічні дисбаланси економіки області. Тому розглянемо їх окремо по кожній галузі і сформулюємо пропозиції.

Як стверджують автори, розробка Стратегії тривала понад 8 місяців та «першочергово була спрямована на імплементацію у стратегічне планування розвитку Полтавщини смарт-спеціалізації», адже «смарт-спеціалізація дозволить виве­сти область на новий рівень розвитку, відкрити нові інвестиційні горизонти, прискорити впрова­дження інновацій, забезпечить використання сучасних наукових розробок і створення нових конкурентоздатних видів бізнесу».

Крім того, розробники зазначають:

Розробники Стратегії фіксують свою прихильність, крім інших, до таких принципів нової політики регіонального розвитку.

Територіальна та секторальна концентрація.

«Забезпечення реальної територіальної концентрації означає, що зона втручання не охоплює весь регіон. Секторальна концентрація полягає у концентрації ресурсів та діяльності на обмеженому переліку галузей та секторів, які є пріоритетними з точки зору розвитку регіону».

Таким чином, задекларовано, що, виходячи з об’єктивних показників реальних галузей регіональної економіки, має бути визначена галузь, яка при залученні певних обмежених організаційних, фінансових, науково-освітніх ресурсів надасть максимальний економічний ефект у масштабах всієї області, істотно позитивно вплине на валовий регіональний продукт, рівень добробуту громадян та інші показники. Це має бути галузь, яка містить науково-технологічний потенціал як джерело доданої вартості. Саме така галузь і має стати точкою росту.

Прийняття рішень на основі доказів.

«Заплановані заходи повинні базуватися на основі отриманого досвіду, зібраних даних, висновків, рекомендацій, аналізів та оцінки для забезпечення та підтримки високих стандартів управління та реалізації регіональної політики».

На ділі ж, декларуючи правильні й зрозумілі принципи нової політики регіонального розвитку, автори Стратегії несподівано, безпідставно та бездоказово визначають смарт-спеціалізацією, точкою зростання цілого промислово-аграрного регіону …виробництво та переробку бішофіту, які становлять долі проценту у видобутку природних копалин та валового регіонального продукту області в цілому. Де тут місце задекларованим відкритості, паритетності, доповнюваності, диверсифікації та іншим принципам смарт-спеціалізації цілого регіону, залишається лише здогадуватися.

У цей же час економічні перспективи й проблеми нарощування доданої вартості та створення високопередільної (де виробничий процес містить більше точок перерахунку доданої вартості, а отже, й несе більше прибутків) промислової переробки інших природних копалин не досліджені зовсім. Це при тому, що левову частку промислового видобування становить залізна руда, газ та конденсат та інші копалини. Створення галузевих програм неможливе без фахового комплексного дослідження потенціалу покладів природніх копалин області в контексті придатності до промислової переробки та створення продуктів з високою доданою вартістю.

Так, не досліджено, що саме можна створювати з тієї нафти, газу та конденсату, які видобуває область. Можливо, це не тільки паливо – газ, дизельне пальне, бензин, мазут тощо, але й ПВХ та інші пластики, гудрон для дорожніх та будівельних матеріалів, синтетичні гуми, тканини, полімери, лакофарбові матеріали, мийні засоби, добрива, хімпром для медицини й косметології та багато чого іншого?

«Майже в кожному районі є поклади високоякісних глин, придатних для виробництва цегли, гончарної черепиці, посуду тощо». При цьому глину в області використовують здебільшого як дармовий будівельний матеріал для відсипки доріг. Про виробничий потенціал глини згадують тільки в Опішні, однак слід зазначити, що розвиток народних промислів може мати місце в локальній економіці ОТГ. Відчутну додану вартість регіон отримає лише завдяки відкриттю розрахованих на серійне та масове виробництво підприємств насамперед будівельної та побутової кераміки.

І в той же час поза увагою залишився глибокий системний аналіз проблем найбільших діючих промислових підприємств регіону. Їх можна окремо виділити у підклас з умовною назвою «регіонотворчі» (за аналогією до містотворчих, рос. градообразующих). Сюди увійдуть різні підприємства – від тих, що виробляють матеріалоємні та енергоємні сировинні напівфабрикати, до тих, хто створює наукоємні й технологічні товари з високою доданою вартістю.

Нафтопереробний комплекс. Красномовним є той факт, що за 10 місяців 2019 року майже половина всього імпорту області, а саме 49% (614,26 млн. доларів), становили мінеральні палива, нафта і продукти її переробки. При тому, що аналогічна експортна позиція за той же період склала лише 3,2 % (58,9 млн. доларів) від загального обсягу!

Стратегія не містить аналітичної розвідки щодо промислового потенціалу саме полтавської нафти при тому, що автори наголошують: «На ринку нафтопереробної промисловості області працює близько 20 суб’єктів господарської діяльності (НПЗ та міні НПЗ), що здійснюють переробку вуглеводневої сировини різного ступеня, найбільшим з яких є ПАТ “Укртатнафта”». Вочевидь, потенціал до переробки нафтопродуктів в області – величезний. А значить, однією з найнагальніших проблем є створення в області додаткових НПЗ (можливо у наближених до родовищ ОТГ), та допомога діючим у збільшенні обсягів переробки. Адже потенційна ємність тільки внутрішнього ринку нафтопродуктів в області – близько пів мільярда доларів, а попит усієї країни в десятки разів більше. І це тільки одне з джерел доданої вартості та додаткових робочих місць у регіональній економіці, а значить, і податкових відрахувань у бюджети об’єднаних громад області.

Гірничозбагачувальний та металургійний комплекси. Залізна руда займає провідне місце у валовому регіональному продукті області. Але наскільки ефективна ця галузь? Вочевидь, дуже неефективна, хоча й формує левову частку експортної виручки регіону. Водночас саме з цією галуззю пов’язані основні прямі інвестиції в область. Кошти в галузь заходять з Великобританії, Швейцарії, та Нідерландів – тих країн, які є формальними контрагентами підприємств галузі. Слід розуміти, що капітальні інвестиції з таких країн як Швейцарія, Нідерланди, та Великобританія, в підприємства добувної промисловості та розробки кар’єрів області, підприємств агропромислового комплексу – це частка виручки від трансферного ціноутворення на продукцію цих підприємств. Тобто власники підприємств отримувачів інвестицій регіону та «іноземні інвестори» в них – це ті самі фізичні особи.

Звідси висновок, що при певній виваженій позиції та націленості керівництва області на співпрацю заради збільшення ВРП можна впливати на ліквідність цього «інвестиційного» капіталу попри курсові коливання та світові ціни на сировину. Область має бути зацікавлена в тому, щоб ці кошти стали інвестиціями в основні фонди підприємств в місцевій юрисдикції, щоб переробних потужностей ставало більше.

Адже не тільки податок на прибуток, а й ПДФО – це основні постійні джерела добробуту місцевих громад. Суму цих надходжень цілком можна збільшити, системно підійшовши до питання з позиції приватно-державного партнерства, створивши та реалізувавши перелік цілком конкретних проєктів та програм розвитку області.

Разом з тим така структура зовнішніх іноземних інвестицій в область свідчить, що реальних іноземних інвестицій майже немає. Тобто регіон закритий та важкодоступний для іноземного інвестиційного капіталу. Слід розрізняти портфельні інвестиції та інвестиції в реальний сектор. Ми зацікавлені саме в других. Чому і що саме для зламу цієї тенденції слід зробити – тема для системного дослідження та створення галузевих регіональних програм розвитку.

Для оцінки ефективності металургійного комплексу в світі застосовують показник, що визначає кількість доданої вартості на 1 кг металопродукції. Експерти приходять до думки, що український металургійний експорт генерує близько 2 доларів доданої вартості на 1 кг металу, в той час як аналогічний показник у розвинених країнах складає понад 11 доларів на 1 кг продукції. Якщо спростити, то вийде так: доки ми ешелонами продаємо залізорудні окатиші, світ виробляє мобільні телефони, автомобілі та інші високотехнологічні та наукоємні товари.

Тому одним з пріоритетних завдань розробників Стратегії мала б бути розробка галузевих програм задля ускладнення виробничих ланцюгів, сприяння збільшенню промислових можливостей діючих підприємств галузі, програмування та практична допомога у створенні безперервних багато передільних коопераційно-промислових ланцюгів у регіоні. Що, звісно, можливе лише в парадигмі приватно-державного партнерства.

Машинобудування, тобто галузь з високою доданою вартістю, займає у валовому регіональному продукті 6,9% проти 45,3% добувної промисловості та розробки кар’єрів. При цьому за 2018 рік індекс промислової продукції машинобудування скоротився зі 140% до 120%, а металургійне виробництво, навпаки, отримало приріст з 115% до 150%, що свідчить про скорочення виробництва з високою доданою вартістю на користь виробництва сировинних продуктів (залізорудні окатиші). Слід згадати про смарт-спеціалізацію, задекларовану розробниками Стратегії, і визначити пріоритетні галузі, які можуть бути основою для інноваційного розвитку.

Вочевидь, це машинобудування: саме ця галузь в регіоні найбільш технологічна та високопередільна.

Слід ретельно дослідити, за рахунок чого собівартість висока. Пошук відповідей на ці питання має вивести на створення регіональних галузевих програм та проєктів, а тому має надважливе значення. Варіантів може бути декілька:

У будь-якому випадку, саме така практична робота має вивести на створення реальних регіональних програм та проєктів розвитку промислової галузі регіону.

Розробники Стратегії справедливо зазначають:

Саме з цими підприємствами слід працювати окремо для збільшення частки продукції з високою доданою вартістю в регіоні. Іншими словами, Полтавська ОДА мала б перетворитися на регіонального лобіста інтересів цих підприємств. Чому? Тому що саме вони і є тією «точкою росту» в області, до якої можна прикласти  найпотужніший важіль мультиплікатора й отримати найбільший економічний ефект в масштабах цілої області. Ці підприємства досі мають великі матеріальні активи: виробничі приміщення та майданчики, сучасні технології та кваліфікований персонал. Тобто ті активи, які побічно можна і треба використовувати в професійно-технічній освіті, науці, розвитку малого та середнього бізнесу області.

Водночас ці підприємства переживають певні труднощі у виробництві висококонкурентної на світових ринках продукції – не вистачає кваліфікованого персоналу, фінансових ресурсів для оновлення основних фондів, є недофінансованість науково-технічних та дослідно-конструкторських розробок, амортизація основних фондів, не вивчаються нові ринки збуту тощо. Таким чином, ці підприємства мають певні потреби, тому є зацікавленими у співпраці з державою.

Саме ці компанії – базис для створення будь-яких технопарків в області. Тому припинення виробництва на таких підприємствах (особливо на ПАТ «АвтоКрАЗ», який на третину є державною компанією) повинно бути під особливою увагою керівництва області. Такі підприємства слід підтримувати будь-якими доступними інструментами. Вони – too big to fail! Саме завдяки такій практиці провідні держави світу мають розвинуті автомобіле-, літако-, потягобудівні корпорації.

У коментарі, який дав заступник голови Рахункової палати Андрій Майснер для DT.UA, ідеться про те, що ключовою умовою проєктів, що претендують на фінансування ДФРР, є їхня інвестиційна та інноваційна складова. Без сумніву, вирішення питань охорони здоров’я, освіти й спорту є важливим. Однак без програм інвестицій та інноваційних проєктів, що формують нові економічні можливості області, створюють робочі місця та формують стійкий розвиток в інтересах місцевих громад, будь-яка, навіть найкраща Стратегія залишиться тільки на папері.

 Інфографіка й обкладинка Олександри Лобченко