(Де)централізаційний реванш: больові точки нового перспективного плану Полтавщини

Автор: Артем Дугін, 25 травня, 17:25

Фото: Подаючи перспективний план області на затвердження Кабміну, ОДА не врахувала волевиявлення громад


13 травня Уряд затвердив перспективний план Полтавської області, й тільки 27 травня його опублікували на сайті Кабміну. На багатьох учасників об’єднавчих процесів в області чекала несподіванка: остаточна редакція плану відрізнялася від опублікованої раніше його версії. Показуємо зміни до перспективного плану та пояснюємо їхні причини.

Ще за прем’єрства Володимира Гройсмана було анонсовано, що 2020 рік стане роком остаточних змін та завершення реформи децентралізації: обіцяли, що білих плям поза об’єднаними територіальними громадами на мапі України не залишиться. Також обіцяли згорнути добровільну частину реформи, але наразі в цій частині законодавство суттєвих змін не зазнало, окрім зміни критеріїв спроможності ОТГ. Тому основним принципом децентралізації (принаймні формально) досі залишається добровільність та методика об’єднання.

 

Не можеш зупинити процес – очоль його

Зі зміною влади в 2019 році багато надій покладалося на нові обласні державні адміністрації. Країна потерпала від різноманітних впливів на об’єднавчі процеси децентралізації. Тому обласні ради були усунуті від формування перспективних планів із логікою усунення політичних мотивацій. Але замість буцімто доброго наміру – протидії лобізму місцевих кланів, які мали представників в облрадах, – вся повнота прийняття рішень щодо формування перспективних планів в областях де-факто зосередилася в руках 2–5 осіб. Це голови ОДА, їхні перші заступники та деякі народні депутати. І вже до цих людей «по рішення» потягнулися різноманітні агенти впливу, що прагнули, як і раніше, кроїти громади під власний інтерес.

Наразі країна отримала децентралізаційний «районний реванш». Через те, що новостворені ОТГ забирали в районних рад кошти та повноваження, чиновники «з району» та орієнтовані на них фінансово-промислові групи протягом 5 років затягували децентралізацію, всіляко заважаючи формуванню ОТГ. І ось вони раптом узялися формувати величезні об’єднані територіальні громади завбільшки з цілий район.

«Реформа спочатку задумувалася по-іншому. Коли говорять “Один район – одна громада”, то це не децентралізація. Який тоді сенс взагалі щось міняти», - говорить голова Опішнянської ОТГ Микола Різник.

Бачимо реалізацію ленінського принципу: якщо неможливо зупинити процес, його слід очолити. При цьому на Полтавщині «раймади» – громади розміром з цілий район (за влучним висловом директора з розвитку Всеукраїнської асоціації громад Ігоря Абрам’юка) тільки в деяких випадках сформовані відповідно до урядової методики спроможності ОТГ. Такими винятками є Диканська, Гребінківська та Чорнухівська (там де малі і районні центри – і райони). До цього переліку варто було б додати Засульську ОТГ, яка також велика, але компактна. Однак її ліквідують.

«"Раймада" це моя власна версія окремого терміну для абсурдно великих районів-громад. Бо не знаю, як у кого, а у мене язик не повертається називати громадою такі райони, як Генічеський чи Новотроїцький, чи Хорольський, чи Лубенський. І цей перелік, на жаль, можна продовжувати», - говорить Ігор Абрам’юк.

А як же люди? Як же їхнє представництво в органах місцевого самоврядування, задекларована доступність якісних адміністративних послуг? Не секрет, що такі процеси призводять до згасання пасіонарності місцевих мешканців. Її місце займає зневіра – в реформі децентралізації, у владі, в країні.

Мешканці Кирило-Ганнівки перекрили дорогу через те, що їхню позцію щодо об'єднання з Опішнянською ОТГ проігнорували

 

Приречені або ліквідовані громади

У 2019 році 45 ОТГ Полтавщини вже були на прямих міжбюджетних відносинах. Новий перспективний план натомість містить 61 ОТГ. Багато запитань виникає до Хорольської міської ОТГ, Лубенської міської ОТГ, Решетилівської міської ОТГ. Формування Шишацької ОТГ також важко назвати прозорим та добровільним. До Великосорочинської мала приєднатися Ковалівська сільрада: люди пройшли всі етапи затвердження, але в перспективному плані їх приєднують до Шишацької ОТГ. Голова Ковалівської сільради Наталія Нос так прокоментувала ситуацію:

«Я підозрюю, що сюди дістала рука депутата Кулініча. Це народний депутат від нашого округу,  який постійно вів подвійну гру. Нам він казав, що підтримає Ковалівку, а до обласної адміністрації подав лист, що підтримує Шишацьку ОТГ. Ми ні в кого нічого не просимо. Нашу думку не врахували, зневажили наші права, порушили методику формування спроможних громад. Це прояв свавілля і неповаги до народу. Загалом, я вважаю, це порушення Конституції».

Протест мешканців Ковалівки під Полтавською ОДА

У новому перспективному плані немає Бутенківської ОТГ. Мабуть, основною претензією до цієї громади стала невідповідність новим критеріям спроможності щодо території – 143,85 кв. км замість 200 кв.км. Щодо фінансової спроможності Бутенківська ОТГ у 2019 році мала 7450,2 грн доходів загального фонду на одного мешканця, а це 15 місце в області. Це самодостатня,й недотаційна ОТГ, яка посідає 9 місце за капітальними видатками на одного мешканця, 40,2% її видатків – капітальні, тобто громада доволі активно інвестувала в інфраструктуру. При цьому питома вага заробітної плати з нарахуваннями у видатках загального фонду – 49,6%, що досить ефективно. Населення – 4089 мешканців. У цієї громади могло бути й самостійне майбутнє. Але не судилося…

Інфографіка ЗМІСТу

Однією з головних несподіванок стало те, що під ніж пустили Засульську ОТГ – найбільшу (!) сільську ОТГ України. Перспективним планом чинну Засульську ОТГ запланували об’єднати з Лубенською міською ОТГ, якої досі не створено. Засульська громада у 2019 році мала 4519,9 гривень власних надходжень бюджету на 1 мешканця. При великій площі (593,4 кв.км) та значній кількості мешканців (18476 чоловік) ця громада відповідала високому рівню спроможності. Навіть відстані між віддаленими населеними пунктами і центром відповідають методиці формування спроможних об’єднаних громад, що, виходячи з реалій нового перспективного плану, швидше дивина.

При створенні Засульська громада об’єднала 11 сільрад. За компактністю вона могла б бути взірцем серед великих громад. Мабуть, єдине, що можна закинути громаді, це умовна дотаційність – 1,4%, тобто ця громада майже самодостатня. Приєднання Засульської ОТГ до Лубенської міської ОТГ, безсумнівно, порушує методику формування спроможних громад. Така дія призведе до погіршення представництва селян в органі місцевого самоврядування та зробить адміністративні послуги менш доступними. Тому таке рішення є, м'яко кажучи, дивним та суперечить логіці реформи в цілому.

Голова Засульської ОТГ Сергій Бондаренко зауважив, що на практиці є дещо тонші речі, зокрема відмінність підходів: те, що добре для міського самоврядування, не підійде для села. Так само в умовах об'єднання не спрацює диференційований підхід з огляду на статки мешканців:

«Є заклади дошкільної освіти. У нас, враховуючи фінансову спроможність населення, батьківська плата становить 40%, у місті ж – 70%. У разі об’єднання підходи до оплати не будуть диференційовані».

Так само голова успішної в багатьох сенсах ОТГ справедливо побоюється втратити позитивні досягнення в сфері шкільної освіти. Простіше кажучи, об'єднання з містом відкине сільських мешканців на позиції 2016 року:

«Якщо візьмемо освіту, то в разі приєднання до Лубен ми втратимо економію освітньої субвенції. Формульна наповнюваність класів у місті – 25 учнів, а в нас – 11. Реальні ж показники наповнюваності в місті нижчі за 25 учнів, у пропонованому об’єднанні формульна наповнюваність класів стане меншою, і коштів не вистачатиме навіть на оплату праці педагогів. Цей шлях ми вже проходили до оптимізації. Ми були в тій ситуації, що й місто зараз. У Лубнах з 9 шкіл нормативну наповнюваність мають 3–4 школи, а решта відчувають дефіцит учнів. Однак міська громада не пішла на ті кроки, на які зважилися ми».

Інфографіка ЗМІСТу. Дані станом на 2019 рік.

У новому перспективному плані відсутня Рокитянська ОТГ. З населенням трохи більше 2 тисяч (низький рівень спроможності щодо чисельності) громада мала доволі жваве економічне життя, чого не можна сказати про якість адміністрування. У структурі власних надходжень бюджету відсутні вуглеводневі ренти та акцизи з палива. Бюджет формується за рахунок єдиного податку та ПДФО. Громада у 2019 році мала 7852,6 гривень на 1 мешканця доходів загального фонду, що доволі непогано, але водночас ОТГ демонструвала високі видатки на утримання апарату управління при мізерних капітальних видатках.

Рокитянська громада у розрахунку на одного мешканця витрачає на утримання апарату управління 1 тис. 950 гривень. При цьому, такий же показник капітальних видатків – 782 гривні (один з найгірших, другий знизу зі 45 ОТГ Полтавщини у 2019 році). При цьому рівень реверсної дотації – 24,5%! Більше «зайвих коштів» в області було тільки у Драбинівської ОТГ. Треба додати конкретики щоб зрозуміти, що громада має суттєві дисбаланси.

Питома вага капітальних видатків у загальній сумі видатків – 6,5%, це найменший показник в області. Чверть власних надходжень бюджету витрачали на апарат управління, при цьому займали 2 місце в області за рівнем реверсної дотації. Таким чином, громада мала фінансові можливості, щоб приєднати інші сільради, але з невідомих причин так і не спромоглася цього зробити, тому втратила потенціал реверсу. Це можна підсумувати як доволі бездарне фінансове управління, що дало цілком закономірний результат. Щодо Рокитянської ОТГ до ОДА питань немає.

Інфографіка ЗМІСТу. Дані станом на 2019 рік.

Довідка. Реверсна дотація – це кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. Іншими словами, це кошти, які від спроможної громади надходять до бюджету та розподіляються між слабшими громадами – навіть в іншому регіоні.

Клепачівська, Покровськобагачанська, Новоаврамівська ОТГ також відсутні у новому перспективному плані. Їх заплановано приєднати до Хорольської міської ОТГ. Ці громади можна умовно об’єднати в одну групу: самодостатні, але не зовсім ефективні фінансово. Рівень власних надходжень бюджету – 4500–5500 гривень на 1 мешканця. Крім того, у громад висока частка заробітних плат у видатках основного фонду та низька питома вага капітальних видатків у витратах основного фонду. Це  «нижче середнього» по області. Населення – до 3 тисяч мешканців (низький рівень спроможності), територія 120–150 кв.км, що також відповідає низькому рівню спроможності. У доходах ні ренти, ні акцизів немає.

Як підсумок можна сказати, що слабкими сторонами цих громад стали низька чисельність населення та малі території. Тому принаймні за логікою актуальної методики спроможності такі громади потребували укрупнення. Але виникає питання: чи потрібно було укрупнювати такі ОТГ, збиваючи їх в одну величезну «раймаду»? Їх укрупнили, тому що вони не відповідали методиці, але зібрали в «раймаду», яка ще більше не відповідає методиці. При цьому в разі, якщо ці території увійдуть до Хорольської міської ОТГ, доступність якісних адміністративних послуг для мешканців цих громад однозначно погіршиться через значні відстані до центру вже нової громади.

Експерти ВАГ (Всеукраїнської асоціації громад) схиляються до думки, що Новоаврамівську ОТГ можна було укрупнити принаймні за рахунок Клепачівської ОТГ. Можливо, до них можна було доєднати й Староаврамівську громаду.

Подібна ситуація і в Кременчуцькому районі, де зникнуть Новознам’янська та Недогарківська ОТГ. Новосанжарську селищну ОТГ підсилить Малоперещепинська. Примітно, що за рівнем власних надходжень бюджету в розрахунку на 1 мешканця невелика Малоперещепинська була спроможніша за Новосанжарську.

 

Громади: самодостатні та заможні

Серед ОТГ, які у 2019 році вже напряму співпрацювали з держбюджетом, слід окремо відзначити такі громади.

Сенчанська ОТГ. Це «найбагатша» ОТГ Полтавської області. Кількість населення у 2019 році – трохи більше 3300 мешканців. Показник власних надходжень бюджету у розрахунку на одного мешканця за 2019 рік склав 29 тис. 644 гривні. Половина коштів іде на капітальні видатки, що є абсолютним рекордом серед 45 ОТГ Полтавської області та втричі більше за аналогічний показник Полтави. Прогнозовано, що ОТГ сплачує до держбюджету «зайві» 3,5% реверсної дотації від бюджету громади. Питома вага видатків на апарат управління складає 12,4% від суми загального фонду бюджету громади, що свідчить про фінансову ефективність. Ще б пак: у 2019 громада отримала 62,5 млн грн рентної плати за користування надрами та 19,5 млн грн ПДФО. Цілком природно та прогнозовано, що до громади запланували доєднати ще декілька менш потужних сільрад. Це має збільшити чисельність населення та територію громади до нових вимог методики спроможності.

Гарні показники фінансової ефективності використання коштів власних надходжень бюджету в 2019 році демонструвала Гадяцька міська ОТГ. Маючи доволі скромний показник власних надходжень бюджету у розрахунку на одного мешканця, громада на утримання апарату управління витрачала найменше в області. Вона буде підсилена ще 3 сільськими радами.

Інфографіка ЗМІСТу. Дані станом на 2019 рік.

Баталії, що розгорнулися навколо Коломацької ОТГ, добре ілюструються показниками бюджетної спроможності: вочевидь, нова обласна влада небезпідставно вважала, що Коломацька ОТГ – то територія, де дуже мало «їдоків», але дуже великий «рентний пиріг». Так, серед 45 ОТГ Полтавської області, які вже перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, Коломацька ОТГ у 2019 року посіла почесне 2 місце після Сенчанської за показниками власних доходів бюджету у розмірі 21706 гривень на одного мешканця. Цей показник утричі більший за середній показник по 45 ОТГ області й удвічі більший за аналогічний показник обласного центру. Примітно, що Коломацька ОТГ мала змогу витрачати на капітальні видатки у розрахунку на 1 мешканця приблизно стільки, скільки всього на того ж одного мешканця отримував обласний центр власних надходжень.. Відносно невисока і питома вага видатків на утримання адміністративного апарату громади – 12,6%  доходів загального фонду бюджету. Це четвертий серед 45 ОТГ області показник.

Звідки гроші? Джерело добробуту – 41,5 млн. грн рентної плати за користування надрами в 2019 році. Попри «походження» цієї громади, пов’язане з колишнім головою ОДА, місцеве населення, що не дивно, досить схвально ставиться до новацій у соціально-економічному розвитку цієї громади. У результаті зміни керівництва ОДА ахіллесовою п’ятою Коломацької ОТГ стала невідповідність урядовій методиці формування спроможних громад у питанні кількості населення, некомплектність школи та відсутність дитячого садка. Це призвело до того, що вже сформовану ОТГ адміністративним шляхом пробували приєднати до новоутвореної Новоселівської ОТГ, якою, за свідченням голови Коломацької ОТГ Євгена Почечуна, «опікується» ПП «Альфа-Капітал». Обличчям «Альфа-Капіталу» в публічному просторі є депутатка Полтавської обласної ради Ірина Степаненко. Але місцеві мешканці дали бій: перекривали дороги, пікетували ОДА,  зрештою, було прийняте рішення зберегти Коломацьку ОТГ, приєднавши до неї ще 3 сільради – Василівську, Степненську та Старицьківську Машівського району.

Опішнянська ОТГ – це ефективна та самодостатня громада, що віддає до держбюджету 5,5% реверсної дотації, а значить, має фінансовий потенціал до приєднання додаткових громад. У 2020 році навколо приєднання сіл Кирило-Ганнівки та Ставкового до Опішнянської селищної ОТГ розгорнулися баталії. Попри волевиявлення місцевих мешканців, усі передбачені законом процедури та вимоги методики формування спроможних об’єднаних громад, Кирило-Ганнівку у новому перспективному плані віднесли до Зіньківської міської ОТГ.

Мешканці Кирило-Ганнівки відстоюють власну позицію під Мінрегіоном

Це вилилося у народні протести з перекриттям доріг обласного значення. Голова Опішнянської ОТГ Микола Різник дав розгорнутий коментар ситуації:  

«ОДА пообіцяла врахувати зауваження експертів, але не врахувала їх: подала план у Кабмін в дещо іншій редакції. Кабмін же не розбирається, він бачить, що всіх критеріїв дотримано: слухання відбулися, рішення затверджено, тобто претензій немає. Чомусь в 90% випадків переважає позиція народних депутатів, навіть якщо вона йде врозріз з позиціями Асоціації, логічністю тощо. Якби сюди не включали народних депутатів, то перспективні плани сформували б виключно з огляду на економічну доцільність. Однак в цей процес включили депутатів, які пишуть офіційні листи, і до них прислухається голова ОДА».

Ну й на завершення – формування міських ОТГ навколо найбільших міст області – Кременчука та Полтави. На диво, Полтавська ОДА продемонструвала в цьому питанні геть різні підходи. За майже однакової чисельності населення Кременчуцька міська ОТГ буде утворена з самого міста й однієї приміської Потоківської сільради. Там ОДА не побачила потреби в «допоміжних територіях для розвитку міста». Натомість навколо Полтави запланували створення найбільшої ОТГ області – Полтавської міської, в має увійти місто та 55 сіл з сільським населенням понад 26 тисяч мешканців. Створення такої міської громади в концепції «Велика Полтава» – це швидше замовлення, ніж здоровий глузд та економічний розрахунок розвитку громади. Якщо подивитися на друге за величиною місто – Кременчук, то жодного «Великого Кременчука» не заплановано.

У 2019 році відповідно до всіх вимог законодавства з Супрунівської та Гожулівської сільських рад було створено Супрунівську ОТГ з населенням майже 10 тисяч мешканців. Зі зміною методики спроможних громад у 2020 році підсилити територіально Супрунівську ОТГ зголосилися мешканці Чорноглазівської та Валківської сільських рад. Попередньо провівши опитування та сходки місцевих мешканців, депутати винесли відповідні рішення на сесії цих сільрад. Але Полтавська ОДА думкою 12-тисячної сільської громади знехтувала, запланувавши входження цих територій до Полтавської міської ОТГ, яка буде містити величезну територією (понад 500 кв.км), неоднорідну за щільністю та типом забудови, веденням господарської діяльності, рівнем розвитку інфраструктури...

«Утворення так званої раймади («Один район – одна громада») може мати місце при певній компактності площі. Як сталося, приміром, із майбутніми Гребінківською, Диканською, Чорнухівською та Шишацькою об’єднаними територіальними громадами. Але заплановані Хорольська та Лубенська ОТГ в межах колишніх районів – це дискредитація реформи децентралізації та ще більше віддалення послуг від населення. Тим самим ліквідуються нинішні непогані ОТГ з напрацюваннями й здобутками. Натомість матимемо 6 ОТГ в Гадяцькому й Полтавському районах, 5 у Кременчуцькому. Чим той же Миргородський район кращий за Лубенський? Але там мають утворити 4 ОТГ. При цьому у величезних Глобинському та Кобеляцькому – лише по дві гіпергромади», – говорить експерт з місцевого самоврядування Юрій Ісаєв.

На думку експертів, річ тут не в процесі обговорення перспективного плану. З кінця минулого року обговорення почало проходити на Полтавщині доволі відкрито та демократично. Суть у тому, хто впливав на остаточні варіанти при поданні Уряду для затвердження. Маємо «особисту думку» чи «примху» певних політиків чи бізнесменів. Замість логіки та методики.

«На жаль, часто просто ігнорувалися думки мешканців, експертів та профільних Асоціацій. Звідси й “кастрована” Опішнянська, й “розгром” Засульської, й перспектива ліквідації 13 об’єднаних територіальних громад, які вже існують. Тут Полтавщина має ганебне «друге місце» в Україні. Область, яка завжди була локомотивом реформ та вела перед за фінансовою спроможністю громад і активністю у міжмуніципальному співробітництві, отримає “централізацію”?» – говорить Юрій Ісаєв.

 

Висновок

Децентралізація – це можливість створити громади на підставі доцільності і спроможності, а не жити за старим і недосконалим адміністративно-територіальним поділом. Від самого початку в 2016 році головним принципом децентралізації була добровільність. У Полтавській області багато громад переконалися, що добровільне об’єднання приносить успіхи: за кошти, які залишалися на місцях, можна було розвивати інфраструктуру громади й підвищувати рівень життя.

Однак у фіналі децентралізацію брутально «злили». Обласна державна адміністрація запевнила представників громад, що всі їхні пропозиції будуть враховані, але подала до Кабміну перспективний план із зовсім іншим територіальним поділом. Для Кабміну немає різниці, до Зіньківської чи до Опішнянської ОТГ належатимуть маленькі села Кирило-Ганнівка і Ставкове та з ким об’єднається Ковалівка – з Великими Сорочинцями чи з Шишаками. Зате це має значення для народних депутатів та окремих районних чиновників, які мають у цьому реванші свій електоральний чи майновий інтерес. Позиція обласної влади перекреслює позитивні здобутки окремих громад і зневажує конституційне право людей на самоврядування та добровільне об’єднання. Адміністрації міняються доволі часто, а жити за новим адміністративним устроєм громадам доведеться десятки та сотні років. Чи не тому люди виходять з протестами під ОДА і перекривають дороги, що законні способи волевиявлення вичерпалися?

 

Обкладинка Марини Вісич

Інфографіка Романа Желізняка

 

Опублікована: 25 травня 2020


Коментарі

Від {{ com.user.name }} {{ com.user.lastname }}, {{ com.created_at }}
{{ com.content }}

Від {{ child.user.name }} {{ child.user.lastname }}, {{ child.created_at }}
{{ child.content }}



Зареєструйтесь, щоб мати можливість коментувати

Реєстрація